§ 5. Контроль в современном международном праве

5.1. Понятие международного контроля

Вступление мирового сообщества в XXI век характеризуется слож­ными и глубокими переменами во взаимоотношениях между госу­дарствами. С одной стороны, происходящий процесс глобализации требует упорядочения международных экономических отношений, с другой стороны, все более обостряются противоречия по разреше­нию социальных и экологических проблем. Экономические кризи­сы, крупномасштабные вооруженные конфликты, растущая нищета во многих государствах, рост транснациональной организованной преступности, распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний, нарушение экологического равновесия планеты требу­ют незамедлительного принятия совместных усилий как государств и международных организаций, так и активного включения в этот про­цесс неправительственных организаций, общественных учреждений, транснациональных корпораций и гражданского общества¹⁴⁰. В этих условиях особую актуальность приобретает правовое регулирование международных отношений, и прежде всего путем заключения мно­госторонних международных соглашений, затем неукоснительного их соблюдения участниками.

Добиваться верховенства права в международных отношениях - одна из главнейших задач государств на современном этапе развития международного сообщества.

В Декларации тысячелетия, принятой на Саммите Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г., главы государств и правительств вновь единогласно подтвердили свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение целей и принципов Организа­ции Объединенных Наций, которые доказали свою неподвластность времени и универсальный характер. Одним из таких международных механизмов, имеющих целью обеспечение государствами соблюдения международных обязательств, вытекающих как из Устава ООН, так и из международных договоров, является международный контроль. Только добросовестное соблюдение всеми участниками междуна­родных отношений своих обязательств может обеспечить достижение эффективности международно-правовых норм. Однако на практике довольно часто возникают ситуации, когда нарушаются нормы международного права.

За прошедшие 65 лет после Второй мировой войны международ­ное сообщество осуществило множество мероприятий для поддер­жания международного правопорядка, в том числе по неукоснитель­ному соблюдению основополагающих норм международного права, и прежде всего императивной нормы — добросовестного выполнения международных обязательств. И тем не менее, несмотря на преюдицию добросовестного соблюдения международно-правовых норм, государства при заключении как многосторонних, так и двусторон­них соглашений устанавливают соответствующие средства по обес­печению надлежащего их выполнения, среди которых ведущую роль играет международный контроль.

Во внутригосударственном праве теоретические исследования отечественных ученых, посвященные комплексу проблем контроля, касающихся организационно-правового обеспечения социального управления, ведутся с давних пор². И это понятно. Без контролирую­щего фактора не может осуществляться нормальная жизнедеятель­ность любого общественного организма, и прежде всего государства. Фундаментальная разработка общей теории контрольной деятель­ности как разновидности правовой формы, а также рассмотрение данной проблемы в отдельных отраслях права приобрели важное значение для правоприменительной деятельности Российского го­сударства, его органов, должностных лиц и граждан.

Что касается международного права, то межгосударственная договорная практика в какой-то степени опережает теоретические исследования по данному вопросу. В принятых во второй половине 20-го столетия многосторонних соглашениях значительное место занимают положения о международном контроле по обеспечению соблюдения государствами международных обязательств. В доктри­не международного права вопросы международного контроля в ос­новном рассматривались применительно к проблеме разоружения и ограничения вооружений. В последнее время интерес к данной теме стал возрастать, о чем свидетельствуют появившиеся статьи и зарубежных и отечественных журналах. Более того, вопросы международного контроля в отдельных отраслях международного права были рассмотрены в некоторых монографиях по космическому пра­ву, по защите прав человека, по атомному праву, по праву междуна­родной безопасности (в работах В. В. Гаврилова, В.А. Карташкина, И.И. Котлярова, С.А. Малинина, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, 1'.М. Тимербаева, Б.Р. Тузмухамедова, О.Н. Хлестова, М.Л. Энтина и др.)¹. Следует отметить, что институт международного контроля в целостном виде в отечественной теории международного прав» исследованию не подвергался.

Значение международного контроля как нового института между­народного права для обеспечения правопорядка и законности стало возрастать во второй половине 20-го столетия. Итоги Второй миро­вой войны, создание универсальной международной организации - ООН — существенно повлияли на развитие современного междуна­родного права, закрепление его принципов, а также на поведение государств с точки зрения соблюдения международно-правовых обязательств, что привело к усилению режима международного кон­троля. Это было обусловлено также расширением сотрудничества государств во всех сферах политической, экономической, социаль­но-культурной жизни, усложнением международных проблем. Роль международного контроля заметно возросла в связи с развитием ядерной энергетики.

Названные выше, а также иные факторы закономерно привели к необходимости разработки и применения государствами все более совершенных форм и методов международного контроля, способствующих достаточно четкой проверке соблюдения государствами меж­дународно-правовых обязательств и принятию мер по их выполнению.

Проблема осуществления международного контроля приобретает особое значение в XXI в. в условиях глобализации мировой экономики и в связи с этим расширения многостороннего сотрудничества как государств, так и международных организаций. Одним из главных приоритетов наступившего века является обеспечение господства права в международных делах.

Как отметил бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, третья цель, провозглашенная в преамбуле к Уставу ООН, заключа­ется в том, чтобы «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из дого­воров и других источников международного права». Одной из самых главных задач является активизация применения норм, содержащихся в этих договорах, и содействие сохранению и укреплению ценностей, нежащих в их основе.

Как известно, институт международного контроля связан со всеми отраслями современного международного права, и в первую оче­редь с правом международных договоров, хотя в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отсутствуют какие-либо положения, предусматривающие способы обеспечения выполнения международных договоров, кроме ст. 26, закрепившей принцип рас1а sunt strvanda.

Международный контроль выступает в качестве самостоятельного института международного права, который наряду с международными гарантиями и другими мерами направлен на обеспечение выполне­ния государствами международных обязательств. Вместе с тем нельзя рассматривать международные гарантии и международный контроль в отрыве друг от друга. Свидетельство тому — система гарантий и си­стема контроля МАГАТЭ.

Во многих случаях гарантии и контроль в международных отно­шениях тесно переплетены и взаимно обусловлены. Международные транши и международный контроль существуют в единой системе международных отношений.

В последнее время в юридической литературе вполне справедливо ставится вопрос о соотношении международного контроля не только с международными гарантиями, но и с мерами укрепления доверия и праве международной безопасности, поскольку отдельные методы института контроля встречаются и в институте мер доверия.

Эти институты следует различать по их предназначению и отличи­тельным особенностям, а также по их реализации. По мнению Л .А. Лазутина, мера укрепления доверия как институт права международной безопасности представляет собой совокупность согласованных норм, регламентирующих военную деятельность посредством установ­ления мер информационного и контрольного характера с целью достижения взаимопонимания, предотвращения внезапного на­падения или несанкционированного конфликта, а также обеспе­чения процесса разоружения. Одна из основных особенностей мер укрепления доверия, отличающая их от мер контроля, заключает­ся в практической реализации принципа неприменения силы шш угрозы силой в результате принятия конкретных, целенаправленных и поддающихся проверке мер.

Международный контроль представляет собой основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права дея­тельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятии мер по их выполнению.

По мере расширения и углубления сотрудничества государств и научно-технического прогресса роль международного контроля как самостоятельного института международного права, приобретающего новые формы и методы, будет возрастать. Формы международного контроля и объем контрольных функций должны быть четко очерчены в соответствующих международно-правовых актах.