§ 4. Международная юрисдикция и наднациональность: вопросы соотношения

В современном мире все более очевидной становится тенденции роста взаимозависимости государств в различных областях, возрастает количество вопросов, которые можно решить только коллективно, а значит, в рамках международных объединений. Профессор Института межкультурных и международных связей Бременского университета М. Цюрн в этой связи отмечает, что национальному государству сего­дня отводится новая роль в более широком международном аспекте, когда межправительственные институты, транснациональные НПО и наднациональные организации берут на себя ряд функций, которые прежде были свойственны национальному государству. Масштаб до­стижения целей государственности сместился с национального на меж­дународный уровень, будь то в рамках таких крупных регионов, как Европа, либо квазиглобальных структур типа ВТО²⁰¹. Еще в 1950-е годы профессор М. Буркуэн писал: «В то время как функционирование меж­дународного права основывалось раньше на действиях государств, в на­стоящее время оно в значительной мере опирается на международные организации, такие как ООН и многочисленные специализированные учреждения, которые группируются вокруг ООН»²⁰².

Учитывая стремительный процесс глобализации и усиление роли международных межправительственных организаций, считаем умест­ным поставить вопрос о содержании и сущности юрисдикционной компетенции этих образований.

По мнению С.В. Черниченко, юрисдикцией обладает любой субъект международного права. Соглашаясь в целом с таким выводом, хотелось бы сделать оговорку: исходя из особенностей и «многоуровневости» международной правосубъектности, юрисдикция присуща только тем субъектам международного права, которые имеют возможность не только определять правила поведения и создавать нормы права, но и обеспечивать их соблюдение, поскольку практическая реализация юрисдикции нередко связана с задействованием механизма принужде­ния. Иначе говоря, как замечает сам С.В. Черниченко, «она характерна для тех (субъектов), кто имеет властные полномочия»'. Например, I. Оппенгейм определяет юрисдикцию следующим образом: «это тер­мин, который описывает пределы правовой компетенции государства или иной регламентирующей власти (например, Европейского Союза) па то, чтобы создавать нормы права, применять их и принуждать лиц к их исполнению»²⁰³. Поэтому считаем, что к субъектам международного права, обладающим таким свойством, как юрисдикция, сегодня отно­сятся государства, государствоподобные образования и международные межправительственные организации.

Если рассматривать юрисдикцию как возможность регулирования отношений между субъектами при помощи обязательных нормативно- правовых предписаний и способность обеспечивать их соблюдение, то юрисдикция международных организаций может быть рассмотрена с нескольких основных позиций.

Во-первых, каким образом организация осуществляет свою право­творческую функцию и какими юридическими свойствами обладают нормы, издаваемые институтами либо органами международных ор­ганизаций в пределах ее компетенции?

Во-вторых, какими полномочиями по урегулированию взаимоот­ношений между государствами-участниками и текущему управлению наделены основные органы международных организаций и каков ме­ханизм обеспечения издаваемых ими нормативно-правовых актов?

И наконец, в-третьих, насколько юрисдикционная компетенция международной организации сопоставима с государственной юрис­дикцией и возможно ли утверждать о приоритете международной юрисдикции?

Каждый из поставленных вопросов требует всестороннего и глубо­кого осмысления, однако ответы на них невозможно получить без рас­смотрения признаков наднациональности в деятельности современных международных организаций.

Идея наделения универсальной международной организации элемен­тами надгосударственности и создание в ее рамках наднационального, «всемирного» правительства активно развивалась в трудах зарубежных ученых начала и середины прошлого столетия: Г. Лаутерпахта, Г. Кельзс» на, И. Кунца, Д. Анцилогги, Ф. Джессепа, Г. Шварценбергера и многих других. Например, П. Ройтер утверждал, что отличительной чертой меж­дународной организации является то, что в области права она обладае т своей собственной волей, отличной от воли государств-членов'. Г. Лау- терпахт писал, что только под защитой и через посредничество такой всеобщей организации, облеченной подавляющей и принудительной силой для создания, утверждения и применения норм международного права, последнее может преодолеть имеющиеся в нем в настоящее время несовершенства²⁰⁴. Реализация данной идеи некоторым ученым виделась в реформировании Организации Объединенных Наций и наделении ее главных органов законодательными, исполнительными и судебными полномочиями по аналогии с органами государственной власти.

Эти планы и их реалистичность неоднократно подвергались сомне­нию и резкой критике в трудах советских ученых-международникон: Г.И. Тункина, Д.Б. Левина, Л.А. Моджорян, Н.А. Ушакова, Г.И. Мо­розова и многих других. Например, Г.И. Тункин, один из основателей отечественной доктрины международного права, признавая в целом неуклонный рост влияния международных организаций на все сферы и области международных отношений, категорически отвергал идеи о со­здании всемирного государства в виде универсальной наднациональной организации. «Нет никаких оснований считать, — писал он, — что между­народные организации могут превратиться в подобие государственной власти и будут выполнять те же или сходные функции в создании и обес- печении соблюдения норм международного права, какие выполняют органы государственной власти в отношении национального права»²⁰⁵.

Критикуя существующую концепцию наделения международной организации собственной «волей», Г.И. Морозов вместе с тем при­знавал наличие волевого элемента в ММПО, отмечал его сложную структуру и дал следующее определение: «специфический волевой элемент ММПО — сложное выражение государственных позиций чле­нов организации»²⁰⁶.

Негативное отношение в советской доктрине к понятию и содер­жанию наднациональности во многом мотивировалось тем, что лю­бые наднациональные механизмы ограничивают суверенные права тсударства, кроме того, антагонистические настроения в отношении капиталистических стран во многом объяснялись условиями холодной войны.

Смягчение международной напряженности, изменение геополити­ческой ситуации и тенденции глобализации явились причиной пере­смотра взглядов российских ученых на возможность наднационального правового регулирования. Так, Е.А. Шибаева писала: «реальности международной жизни таковы, что только одно увеличение количества действующих международных органов само по себе не в состоянии обеспечить решение глобальных проблем. Для этого нужны не только количественные, но и качественные изменения. Необходим качест­венный прорыв в характере международно-правового регулирова­ния, связанного с глобальными проблемами. Такой прорыв мы видим в придании международным организациям универсального характера элементов наднациональности, или, другими словами, в создании или преобразовании уже существующих органов, юрисдикционная ком­петенция которых включала бы их право принимать решения обяза­тельного характера по всем (а не только внутриорганизационным) во­просам международного сотрудничества, действующих на территории государства-члена без трансформации»'. Таким образом, Е.А. Шибаева связывала наднациональность прежде всего с возможностью принятия обязательных для государств-членов решений органами организации во внешнем аспекте, имеющими прямое действие на их территории.

Сегодня в отечественной доктрине отсутствует устоявшееся опреде­ление наднациональности. А.С. Фещенко, один из первых российских ученых, занимавшийся данной проблемой, определяет наднациональ­ность как «совокупность полномочий (юридически закрепленных или подразумеваемых), которыми государства наделяют определен­ный международный орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имеют приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции стран-чле­нов, включая возможность принятия обязательных для них решений»²⁰⁷.

М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова считают, что основной характери стикой наднациональности является приоритет компетенции мс ждународной организации по отношению к компетенции ее членом в определенных областях, ранее относившихся к сфере осуществлении их суверенных прав и добровольно переданных международной ор­ганизации²⁰⁸. Испанский юрист М. Медина вкладывает в содержание наднациональности способность организации разрабатывать общие нормы и частные решения, обязательные для подданных государств- членов²⁰⁹. А.Э. Толстухин выделяет четыре основных признака надна­циональности: 1) наднациональная власть является иерархически более высокой по сравнению с государственной властью; 2) власть эта должна быть независимой от государств-членов; 3) волеизъявле­ние наднациональной организации должно иметь нормативную силу и прямое действие на территории государств-членов; 4) институты организации должны иметь возможность самостоятельно расширять пределы своей компетенции²¹⁰. И наконец, в одном из последних ис­следований надгосударственность определяется как правовое каче­ство международной организации, позволяющее ей, в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой, принимать ре­шения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства²¹¹.

Несмотря на некоторую противоречивость приведенных определе­ний, ряд элементов наднациональности выделяется всеми авторами, и один из них касается возможности органов организации принимать юридически обязательные для государств решения, иначе говоря, осуще­ствлять предписывающую юрисдикцию.

Создание норм международного права самими субъектами — это одно из проявлений международной правосубъектности, один из не­отъемлемых элементов международно-правового статуса и междуна­родной организации²¹². Польский профессор К. Скубишевский отмечал, что участие международных организаций в правотворческой деятель­ности колеблется от вспомогательных функций при формировании норм государствами до выработки самой организацией обязательных иравил, в том числе таких, которые носят характер правовых норм'. И пыми словами, осуществляется такая деятельность в двух основных направлениях: 1) когда нормы создаются организацией при участии других субъектов международного права (государств или организаций) и 2) когда организация сама определяет правила поведения в качестве нормы права. При этом собственно нормотворческая деятельность международной организации будет в тех случаях, когда в результате ее непосредственного волеизъявления рождается нормативный акт, т.е. акт, содержащий нормы права²¹³.

В 60—80-е годы прошлого века, после появления на международ­ной арене большого количества специализированных учреждений ООН, в доктрине международного права возникли споры по поводу юридической природы принимаемых ими нормативных актов — рег­ламентов и актов, носящих иное название (стандарты, рекомендации, технические правила и т.д.). Анализируя процесс принятия решений в рамках ИКАО, ВМО, ВОЗ, МОТ, других организаций, многие зару­бежные юристы обозначали эту деятельность как «наднациональную» или «квазизаконодательную»²¹⁴.

В то же время отечественные ученые настаивали на согласительной природе этих норм: «акты, разрабатываемые и принимаемые в рамках ММПО. имеют различный характер, общим для них является то, что такие конвенции и регламенты представляют собой разновидности многосторонних международных договоров»²¹⁵.

Современный подход к рассматриваемой проблеме изложил в своей работе В.Л.Толстых. Он выделил три основных момента, которые, на его взгляд, не позволяют рассматривать регламенты международных организаций в качестве международных договоров. Во-первых, это порядок принятия регламента, который отличается от процесса за­ключения международного договора. Во-вторых, В.Л. Толстых пишет, что «если регламент является договором между организацией и отдель­ным государством, то он должен создавать обязательства только между данными субъектами, однако регламенты создают не столько обяза­тельства такого рода, сколько обязательства между государствами»,

И в-третьих, в качестве особого рода актов он выделил регламенты, принимаемые в рамках Европейского союза'.

Неоднозначно оценивается в доктрине также правовая природ» актов, принимаемых главными органами ООН — Генеральной Ас­самблеей и Советом Безопасности. Например, Г. Лаутерпахт писал, что широкие полномочия, предоставленные Совету Безопасности в области борьбы с ситуациями, создающими угрозу международ­ному миру и безопасности, приближаются в некотором отношении к законодательным полномочиям²¹⁶, а известный французский юрист К. Кольяр отмечал, что, принимая решение в соответствии с поло­жениями гл. VII Устава ООН, Совет Безопасности действует как пра­вительственный орган, как своего рода сверхправительство, которое ответственно за поддержание международного порядка и располагает настоящими полицейскими силами²¹⁷.

Позиции и тех и других ученых совершенно обоснованны. Действи­тельно, акты, принимаемые большинством международных организа­ций, носят согласительный характер, поскольку нормы, содержащиеся в них, проистекают из участия государства в конкретном международ­ном договоре. Вступая в то или иное международное объединение, государство должно впоследствии согласовывать практику с обяза­тельствами, взятыми на себя по уставу такой организации. Государства обязаны выполнять принятые в рамках организации акты хшя бы для того, чтобы не лишать смысла цели и задачи организации и само вступление в нее.

С другой стороны, современные реалии диктуют свои условия, а именно: для эффективного и четкого реагирования на ситуации, происходящие в эпоху глобализации, организация должна иметь возможность принимать обязательные решения, руководствуясь объективной необходимостью и интересами большинства членов. Другое дело, что принятие таких решений не должно выходить за рамки предметной компетенции организации, и в этой связи справедлива позиция С.В. Черниченко, который отмечает, что если нарушения прав человека являются следствием международного преступления, связаны с угрозой миру, нарушением мира, актом агрессии, геноцидом, компетенция ООН не должна быть ограничена п. 7 ст. 2 Устава ООН, поскольку в этом случае возникает вопрос о применении мер, предусмотренных гл. VII Устава, и речь идет о делах, которые выходят за рамки внутренней компетенции госу- дврства²¹⁸.

Деятельность любой международной организации проявляется в про­цессе функционирования ее основных и вспомогательных органов, и одним из признаков наднационального характера органа междуна­родной организации, по мнению А.Я. Капустина, является его участие и реализации основных функций этой организации²¹⁹.

Еще в 70-е годы прошлого века известный польский ученый В. Мо- равецкий классифицировал функции международных организаций на регулирующие, контрольные и оперативные. При этом регулирую­щие функции заключаются «в установлении норм и образцов мораль­ного, политического или юридического характера, призванных соответ­ствующим образом формировать поведение участников международных общений», а контрольные функции, по мнению ученого, заключаются в «установлении фактического состояния и его сопоставлении с содер­жанием норм и образцов с целью приведения в соответствие с ними поведения участников международных отношений»²²⁰. Исходя из выво­дов, сделанных нами выше, получается, что осуществление оперативных и контрольных функций международной организации напрямую связано с реализацией ее правоприменительной юрисдикции.

При этом правоприменительная юрисдикция международной ор­ганизации в соответствии с классификацией юрисдикции, приведен­ной выше, может быть разграничена на исполнительную, судебную и принудительную.

Исполнительная юрисдикция международной организации прояв­ляется в процессе оперативного руководства действиями государств- участников. Например, И.И. Яковлев, доказывая наднациональный характер Международного органа по морскому дну, писал, что его полномочия не ограничены принятием рекомендаций для государств- членов, а предусматривают принятие обязательных для государств норм, правил и процедур деятельности в Районе, а также включают широкие, ранее неизвестные для международных межправитель­ственных организаций оперативные функции: от непосредственною участия через международные предприятия в осуществлении такой деятельности до заключения контрактов с государствами и выдачи государствам разрешений на производство металлов по таким кон­трактам²²¹.

Признаки наднациональности очень четко прослеживаются в про­цессе осуществления судебной юрисдикции международной органи­зации. Реализуется такая юрисдикция чаще всего путем включения в институциональную структуру организации судебного органа, при­званного разрешать споры, возникшие в процессе функционирования. Статус судов может варьироваться: по мнению И.С. Марусина, такие суды могут быть либо главным органом, т.е. одним из руководящих органов по определению учредительного договора организации, либо вспомогательным органом, созданным в процессе функционирования ее самой, либо основным органом, для осуществления функций кото­рого и была создана эта организация²²². От себя добавим, что междуна­родный судебный орган может быть также относительно автономным образованием, созданным в соответствии с международным договором для разрешения споров.

Наконец, особое значение имеет принудительная юрисдикция международной организации. Появление возможности применения механизма принуждения к государству-правонарушителю, как правило, связывают с принятием Устава ООН. М.А. Королев пишет, что создание системы ООН привнесло в международное право ранее неизвестные ему начала, а именно: было введено самодовлеющее понятие между­народного мира и безопасности, всеобщего мира; ООН в лице Совета Безопасности приобрела право отправления ряда полномочий прину­дительного характера, в том числе и в отношении государств-нечле­нов; для реализации принципов, закрепленных в Уставе, ООН вправе воспользоваться подразумеваемой компетенцией²²³. Также есть мнение, что при помощи применения принудительных мер ООН реализует свою собственную правосубъектность в отношениях с государствами- членами²²⁴. Выделяя элементы наднациональности в деятельности ООН,

Л,С. Фещенко замечает, что компетенция ООН в специально огово­ренных вопросах (поддержание мира) имеет приоритетный характер но отношению к соответствующей компетенции государств-членов, что выражается прежде всего в возможности принятия обязательных решений и принудительных мер. И это не противоречит принципу суверенного равенства государств²²⁵.

Справедливо мнение, что наднациональность в деятельности между- ни родных организаций должна проявляться прежде всего в тех сферах международного общения, которые затрагивают интересы всего че- иовечества и где международные проблемы могут представлять угрозу для всей цивилизации. Е.А. Шибаева для решения таких проблем пред- нагает создавать в рамках организаций органы, предметная компетенция которых будет содержать только вопросы, связанные с глобальными угрозами, а их юрисдикционная компетенция будет предусматривать право принятия по этим вопросам решений обязательного характера, имеющих на территории государства-члена без трансформации ту же юридическую силу, что и национальный закон. Таким образом, на тер­ритории одного и того же государства будет осуществляться действие как национальной, так и международной юрисдикции²²⁶.

Сегодня элементы наднациональности, в том числе в механизме принятия решений, в полной мере присущи только одному между­народному объединению — Европейскому Союзу. Однако они все в большей степени проявляются также в рамках деятельности многих других международных организаций, прежде всего экономических. Более того, есть мнение, что практически все наиболее крупные и ав­торитетные международные экономические организации в той или иной степени являются наднациональными и степень их наднацио­нальности в настоящее время настолько высока, что некоторые из них утратили черты международных организаций и представляют собой интеграционные объединения с признаками федерализма'.

Качество надгосударственнос ги в деятельности международных ор­ганизаций развивается в тех сферах межгосударственного сотрудниче­ства, где международные проблемы могут представлять угрозу для всей цивилизации или региона в целом, которые затрагивают интересы

всего человечества или имеют всеобъемлющий региональный характер и требуют для своего решения объединенных усилий государств²²⁷. >п

Оценивая перспективы, можно предположить, что в XXI в. коли­чество надгосударственных структур существенно возрастет. Интег­рационные процессы, развивающиеся в Европе, захватили и другие регионы земного шара, где усиленными темпами создаются единые экономические и валютные пространства. Однако думается, что сбли­жение в области экономики постепенно дополнится интеграцией и и других сферах, в развитии которых сегодня крайне заинтересовано мировое сообщество. Проблемы экологии и здравоохранения, воз­можное совместное освоение космического пространства, обеспече­ние безопасности и противодействие международному терроризму являются теми направлениями, где в будущем возможно внедрение формулы надгосударственности. В свою очередь наднациональность есть проявление юрисдикционной компетенции международных ор­ганизаций, и по мере углубления сотрудничества государств в рамках наднациональных структур международная юрисдикция постепенно будет приобретать приоритетное значение в решении глобальных про­блем современности.