5.3. Международный контроль в отдельных отраслях международного права

Международный контроль за выполнением международно-правовых норм о правах человека. В настоящее время вряд ли можно подвергать сомнению тот факт, что защита прав и свобод человека перестала быть делом только внутригосударственным, она стала объектом регулиро­вания и международного права.

После окончания Второй мировой войны международное право достигло заметных успехов в разработке и кодификации норм в области защиты прав человека.

Провозглашение в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека, затем принятие в 1966 г. Международных пактов о правах человека оказали существенное влияние на процесс кодификации международно-правовых норм по множественным направ­лениям в данной сфере. Это касается запрещения геноцида, апартеида, расовой дискриминации, применения пыток, защиты женщин и детей, трудящихся мигрантов и других сторон экономической, политической, социальной, культурной жизни человека. По этим же вопросам было принято множество региональных документов.

В настоящее время, как справедливо заметил Генеральный секре­тарь ООН, задача состоит не столько в том, чтобы разрабатывать новые международно-правовые нормы в данной области, сколько в принятии государствами соответствующих внутренних законодательных актов и в практическом их осуществлении.

В системе ООН, буквально после принятия ее Устава, были уч­реждены специальные органы по защите прав человека — Комиссия по правам человека (1946 г.) и Подкомиссия по предупреждению дис­криминации и защите меньшинств (1947 г.). В соответствии с Между­народными пактами 1966 г. были образованы два Комитета по правам человека, затем в соответствии с другими международными соглаше­ниями были созданы шесть конвенционных комитетов: по ликвидации расовой дискриминации, по ликвидации дискриминации в отношении женщин, против применения пыток, по правам ребенка, по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, по защите прав инвалидов. В 2011 г. предполагается учреждение Комитета по Конвен­ции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений, принятой I аморальной Ассамблеей ООН в 2006 г.

Утвержденный в соответствии с резолюцией 48/141 от 20 декаб­ри 1993г. Генеральной Ассамблеей ООН Верховный комиссар ООН но правам человека является высшим должностным лицом ООН, несу­щим основную ответственность за деятельность организации в области нрав человека.

Наряду с проводимыми наблюдениями, экспертизами, исследованиями по вопросам осуществления государствами законодательных и практических мер по защите прав и основных свобод человека названные органы, комитеты и создаваемые рабочие группы рассматривают многочисленные жалобы как самих государств, так и неправительственных организаций, отдельных физических лиц. Более того, государства — участники конвенций по правам человека на регулярной основе представляют в созданные конвенционные комитеты доклады или ответы на запросы о проводимых мероприятиях внутри страны но данному вопросу.

Однако конвенционный механизм контроля за выполнением международных соглашений по правам человека, как свидетельствует практика, обладает существенными недостатками. Прежде всего это проявляется в том, что доклады о принимаемых мерах по выполнению конвенций представляются государствами несвоевременно. Во многих докладах информация носит поверхностный характер и объективно не отражает положение дел с правами человека в стране. Более того, многие доклады, которые представляются многочисленным комитетам, дублируют друг друга, создают для государств определенные трудности¹.

Анализ контрольного механизма международных конвенций по правам человека на первый взгляд свидетельствует о том, что в теоретиче­ском аспекте он задуман и разработан в соответствии с общепризнан­ными нормами международного права. Но, как отметил В.А. Карташкин, международный контроль в этой области имеет ряд пробелов.

В результате расширения объема получаемой от государств информации комитеты зачастую дублируют друг друга. От государств требуют доклады не только комитеты, но и другие органы ООН, специализиро­ванные учреждения, занимающиеся вопросами защиты прав человека, Эффективность работы комитетов понижается вследствие несвоевре­менной, необъективной и неполной информации, представляемой государствами'.

Принимая во внимание, что подготовка, представление и рассмот­рение докладов стали обременительной, а то и вообще невыполнимой задачей для многих государств, главы комитетов предложили раз­работать «сводные руководящие принципы». В них страны должны представлять информацию о своей правовой системе и политической структуре, а также об основных характеристиках своей территории и населения. Кроме того, им предлагается указать, какие усилия они предпринимают с тем, чтобы ознакомить правительственные орга­ны и общественность с правами, провозглашенными в документах по правам человека.

По мнению руководителей комитетов, подготовка единого «стержневого» документа, который затем будет только обновляться и пред­ставляться Секретариату ООН для распространения среди всех орга­нов, значительно облегчила бы работу государств и позволила бы им избежать дублирования.

Как известно, конвенционные комитеты, рассматривая доклады государств и индивидуальные жалобы граждан, могут лишь прини­мать рекомендации, осуществление которых всецело зависит от самих государств. Добросовестное выполнение рекомендаций находится в зависимости от тесного сотрудничества комитета экспертов и государств — участников соответствующих конвенций.

Б.Б. Гали, будучи Генеральным секретарем ООН, принимая во вни­мание недостатки контрольного механизма международных докумен­тов о правах человека, предложил рассмотреть возможность реформирования всей системы контроля за соблюдением международных договоров о правах человека.

По его мнению, цель такой реформы состояла бы в рационализации процедур и в сокращении числа контролирующих органов. В этом отношении позиции проф. В. А. Карташкина и экс-Генерального секретаря ООН Б.Б. Гали довольно близки. В качестве первого шага Б.Б. Гали предложил начать с представления государствами всеобъемлющего единого доклада, который касался бы всех договоров, в которых они участвуют. Последующим этапом в реформировании явилось бы соз­дание единого механизма для контроля за соблюдением международ­ных документов о правах человека, т.е. единого технического органа с временно-постоянным статусом.

Нам представляется, что можно было бы на международном форуме внести изменения в ранее принятые конвенции в целях реформиро­вания контрольного механизма и создания в системе ООН единого для всех конвенций Органа по правам человека, наделенного правом рассматривать жалобы как государств, так и индивидов, коллекти­вов, неправительственных организаций. По структуре данный Ор­ган для рассмотрения жалоб мог бы иметь соответствующие отделы. По существу для государств отпала бы необходимость представления многочисленных докладов. Все данные были бы сконцентрированы в одном месте, что позволило бы более эффективно осуществлять контроль за соблюдением прав человека. Принимая во внимание, что чело­век — самое ценное существо земной цивилизации — является объектом защиты не только государства, гражданином которого он является, но и в соответствии с Уставом ООН — всего мирового сообщества, то следовало бы наделить данный Орган правомочиями выносить обя­зательные для государств — участников конвенций решения по защите прав человека и основных свобод.

В докладе «При большей свободе: к развитию, безопасности и пра­вам человека для всех» Генеральный секретарь ООН отметил снижение эффективности работы Комиссии по правам человека. Государства- члены, по его мнению, стремятся стать членами данной Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы огра­дить себя от критики.

Генеральным секретарем ООН было предложено расформировать Комиссию и заменить ее меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН.

15 июня 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолю­цию об утверждении в Женеве Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи вместо Комиссии по правам человека.

В состав Совета на основе тайного голосования большинством членов Генеральной Ассамблеи были избраны 47 государств. При этом был соблюден принцип справедливого географического распределения: для группы африканских государств — 13 мест; для азиатских государств — 13; для восточноевропейских государств — 6; для государств Латинской Америки и Карибского бассейна — 8 и для западноевропейских и других государств — 7 мест. При этом члены Совета ж свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий.

Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.

Особенность Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров версальным охватом.

Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека — это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государства членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад полнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права. Управление верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства члены ООН. 12 мая 2009 г.Генеральная Ассамблея ООН избрала на трехгодич­ный период 18 новых членов Совета по правам человека.

Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН резолюцией 62/219 от 22 декабря учредила Консультативный комитет Совета ООН по правам составе 18 экспертов, который заменил Подкомиссию по поощрению прав человека. Являясь мозговым центром Совета Комитета выступают в своем личном качестве. Как подчеркивалось Венской всемирной конференции по правам, международное сообщество должно относиться к правам человека, па справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием (ч. 1 п. 5 Венской декларации и Программы действий).

Появления сегодня концепции, согласно которой международное сообщество может защищать конкретные права человека, действительно является одним из крупнейших практических и интеллектуальных достижений международного права.

Международный контроль по обеспечению норм международного гуманитарного права. В международном праве само понятие и название циннии о гуманитарного права сформировались сравнительно

недавно, хотя правовые нормы, относящиеся к нему, стали возникать с 1864г.с принятием первой Женевской конвенции об участи солдат, раненных на поле боя, и Санкт-Петербургской декларации 1868 г. Об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль. Затем были

принятые к не конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны и в 1949 г. — известные Женевские конвенции. Большим достижением международного гуманитарного права стало принятие в 1977 г. дополнительных протоколов к Женевским конвенциям 1949 г.

Международное гуманитарное право тесно соприкасается с пра­вами человека и его основными свободами. Если нормы международного права направлены на решение гуманитарных, проблем возникающих в связи с вооруженными конфликтами межгосударственного и немежгосударственного характера, то защита прав человека и основных его свобод затрагивает всестороннюю деятельность независимо от вооруженных конфликтов. В этом смысле контрольный механизм международного гуманитарного права вытекает не только из действующих конвенций в этой области, но и из других международно-правовых документов, относящихся к правам человека.

В соответствии с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servanda государства — воюющие стороны обязаны

соблюдать гуманитарные нормы как во время военных действий, так и после них.

В течение четырех десятилетий Гаагские конвенции 1899 и 1907 11 о законах и обычаях сухопутной войны продолжали оставаться основными правовыми актами, в том числе по защите гражданского населения во время войны.

Впервые более подробные правила, относящиеся к осуществлению международных гуманитарных норм, появились в четырех Женевских конвенциях от 1949 г. и в Дополнительном протоколе I к ним 1977 г.

Женевские конвенции (ст. 8—1 III Конвенции, ст. 9 IV Конвенции) предусматривают, что они будут применяться при содействии и под контролем Держав-Покровительниц, на которые возложена охрана интересов сторон, находящихся в конфликте. Для этого Державы-Покровительницы смогут кроме своего дипломатического ими консульского персонала назначать делегатов из числа своих собственных граждан или граждан других нейтральных держав. Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать в пределах максимальной возможности работу представителей или делегатов Держав-Покровительниц.

В чем же выражаются контрольные функции Державы-Покровительницы или гуманитарной организации, нейтрального государств, которым доверены обязанности Державы-Покровительницы? Об ион говорится в ст. 11, 12 Женевских конвенций 1949 г.

Прежде всего Державы-Покровительницы во всех случаях, когда они сочтут это полезным в интересах покровительствуемых лиц, в частности в случае разногласия между конфликтующими сторонами по поводу применения или толкования положений конвенций, будут оказывать свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия.

С этой целью каждая из Держав-Покровительниц вправе по просьбе одной из сторон или по своей инициативе предложить конфликтующим сторонам организовать совещание их представителей и, в частности властей, на которых возложена забота об участи раненых и больных потерпевших кораблекрушение, военнопленных и других покровительствуемых

лиц, а также санитарного и духовного персонала, возможно, на нейтральной территории.

Стороны обязаны дать ход предложениям по поводу применения или толкования положений Женевских конвенций 1949 г.

Включая в Женевские конвенции 1949 г. контрольный механизм в виде института Держав-Покровительниц, участники дипломати­ческой конференции возлагали на него большие надежды но обес­печению положений всех четырех конвенций. Однако этот институт практически полностью перестал функционировать с момента его официального принятия.

Международный контроль предусмотрен также в ст. 90 Дополнительного протокола I, согласно которой для расследования факторов серьезных нарушений Женевских конвенций и Протокола учреждается международная Комиссия, состоящая из 15 членов, обладающих вы­сокими моральными качествами и признанной беспристрастностью, выступающих в личном качестве.

Контрольные функции Комиссии заключаются как в расследовании любых фактов, которые представляют серьезные нарушения Конвенции и Протокола I, так и в оказании добрых услуг по восстановлению уважительного отношения к названным международным документам.

Следует отметить ограничение диапазона международного контроля со троны Комиссии только расследованием серьезных нарушений и отсутствием надлежащей реализации ее выводов. В других ситуациях Комиссия лишена самостоятельности, ибо расследование возможно только с согласия сторон.

Как справедливо подчеркнул М. Сагер, поскольку это требова­ние о согласии, содержащееся в общей статье Женевских конвенций 1949 г., представляет собой неизбежную уступку «святому» принципу государственного суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями¹.

Более того, обязательный характер решений Комиссии по итогам расследования фактов, связанных с нарушением Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, относится только к государствам, которые сделали заявление согласно ст. 90, а их немного².

Таким образом, контрольный механизм Женевских конвенций 1949 г. разработан довольно слабо. Такое суждение было высказано и членами Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. Недостаток контрольного механизма заключается прежде всего в том, что осуществление контроля целиком ставится в зависи­мость от согласия конфликтующих сторон. Между тем мог бы быть выработан международный механизм контроля за выполнением положених как Гаагских, так и Женевских конвенций, Дополнитель­ных протоколов I и II, учитывающий прерогативное международное значение защиты основных прав и свобод человека при вооруженных конфликтах.

В 1977 г. на дипломатической конференции при обсуждении ме­ханизма международного контроля, который предусматривался бы в Дополнительном протоколе I, ставился вопрос о создании органа с принудительной юрисдикцией, однако консенсус не был достигнут.

Несовершенство механизма контроля международного гумани­тарного права подчеркивалось и на международной конференции ЮНЕСКО, проведенной в Москве в апреле 1995 г.¹⁴¹

Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународ­ного характера, не содержит правовых норм по осуществлению меж­дународного контроля за выполнением ст. 3 всех четырех Женевских конвенций и Дополнительного протокола II, как это предусмотрено в Дополнительном протоколе I.

В Дополнительном протоколе II не нашли отражения такие во­просы, как коллективная и индивидуальная ответственность за на­рушения, а также роль третьих сторон в обеспечении выполнения этого документа. Остается, конечно, положение ст. 3, общей для всех Женевских конвенций 1949 г., согласно которому беспристрастная гуманитарная организация, такая как Международный комитет Крас­ного Креста, может предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте.

Большая роль в соблюдении международных гуманитарных норм в межнациональных вооруженных конфликтах отводится региональ­ным организациям. Это выражается в таких формах осуществления контроля, как наблюдение за выполнением договоренностей кон­фликтующих сторон по урегулированию спорных проблем, проведение совместных операций ООН с региональными организациями по стабилизации положения в «горячих» точках, решение гуманитарных проблем.

МККК может предложить во время вооруженного конфликта немеждународного характера добрые услуги или свое посредничество и целях заключения соглашений для эвакуации раненых или гражданского населения (перемирие, короткое перемирие) или для созда­нии санитарных и безопасных зон, а также готов рассмотреть любую просьбу втянутых в конфликт сторон по гуманитарным вопросам.

Важно подчеркнуть, что при существующих недостатках контроль­ного механизма международного гуманитарного права роль Между­народного движения Красного Креста и Красного Полумесяца, Ме­ждународного комитета Красного Креста в соответствии с Уставом Движения 1986 г. и Уставом МККК в обеспечении контроля за выполнением норм международного гуманитарного права будет возрастать. Государства обязаны обеспечить эффективность деятельности МККК, наделяя его надежными и разнообразными средствами контроля за со­блюдением международных гуманитарных норм.

Хотя международное право запрещает обращаться к войне как к средству разрешения международных споров, все же государства изощряются и соревнуются в разработке средств ведения войны (аг­рессивных и оборонительных).

Заслуживает определенного внимания контрольный механизм не­давно принятой Конвенции по кассетным боеприпасам от 30 мая 2008 г.

В соответствии с указанной Конвенцией каждое государство-участник обязуется уничтожить или обеспечить уничтожение все кассетных боеприпасов. Каждое государство-участник представляет Генераль­ному секретарю ООН доклад с информацией о национальных мерах по осуществлению Конвенции. Государства-участники регулярно собираются на совещания для рассмотрения и решения вопросов, связанных с применением или осуществлением Конвенции. Кроме того, по инициативе Генерального секретаря ООН для рассмотрения действия Конвенции через пять лет после вступления ее в силу пред­усматривается созыв конференции государств-участников, а в после­дующем такие конференции будут созываться Генеральным секретарем ООН по просьбе одного или нескольких государств.

Пока на разных континентах земного шара происходят межэт­нические конфликты, которые сопровождаются многочисленными жертвами, роль соблюдения выработанных мировой цивилизацией человечных гуманитарных норм будет возрастать. Этот фактор, при­нимая во внимание несовершенство механизма контроля действующих конвенций по гуманитарному праву, ставит перед человечеством задачу поиска таких методов и форм контроля, которые прежде всего были бы направлены на защиту человеческой жизни, а не ставились в зависи­мость от согласия конфликтующих сторон. Подобный механизм мог бы быть выработан путем взаимного соглашения государств в рамках ме­ждународной конференции. Осуществление функций международного контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права можно было бы передать специально созданному органу с наделением полномочиями посещать любые объекты, с последующим обсужде­нием материалов проверки в органах региональных организаций или в органах ООН с участием сторон в конфликте с целью достижения выполнения международных соглашений.

Международный контроль в международном праве окружающей среды. Возникновение в системе международного права новой отрасли права окружающей среды вряд ли подлежит оспариванию, тем более если учесть, что государства заключили более 350 многосторонних и свыше 1000 двусторонних природоохранительных договоров'.

К началу XXI в. человечество, как никогда, подошло к той черте, когда любые отступления от заранее принятых программ по сохра­нению Земли с ее живыми и неживыми ресурсами могут привести к неизбежной катастрофе.

Мир изменяется все более быстрыми темпами, причем совместные действия государств в защиту окружающей среды отстают от экономи­ческих и социальных изменений. Темпы и масштабы роста населения и экономического развития сводят на нет экологические достижения, ставшие возможными благодаря применению новых технологий и по­литических подходов. Достаточно сказать, что в конце 1990-х го­дов ежегодные выбросы двуокиси углерода почти в 4 раза превысили уровень 1950 г., а ее содержание в атмосфере достигло наивысшего уровня за последние 160 тыс. лет. Ожидаются, в частности, смещение климатических зон, изменение видового состава и продуктивности экосистем, увеличение экстремальных погодных явлений и усиление влияния изменения климата на здоровье людей. Учитывая, что экс­плуатация многих природных ресурсов (таких как вода, почва, леса

и рыбные запасы), по крайней мере в ряде регионов, уже достигла предельно допустимого уровня или даже превысила его, потребуют­ся огромные усилия (даже если уровень потребления не изменится), чтобы удовлетворить потребности 3 млрд. человек. В настоящее время наиболее высокий уровень рождаемости приходится на страны, страдающие от нищеты, нехватки продовольствия и деградации природных ресурсов'.

В этих условиях резко возрастает значение правового регулирования защиты окружающей среды как в международном, так и в национальном масштабе.

Как известно, в 60-х и 70-х годах прошлого века в промышленно развитых странах вступило в силу «первое поколение» законов, на­правленных на защиту здоровья человека от воздействия загрязнения воздуха, воды и почвы. В 90-х годах отраслевой подход был заменен на всеобъемлющие законы по охране окружающей среды.

Стратегические направления защиты окружающей среды в между­народных отношениях вначале были определены на первой Всемирной конференции ООН по данной проблеме в Стокгольме 12 мая 1972 г., которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Затем, спустя 20 лет, в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции ООН были приняты Декларация по окружаю­щей среде, провозгласившая 27 принципов, и Повестка дня на XXI век, включающая весь спектр вопросов окружающей среды и развития.

В настоящее время над практической реализацией экологических аспектов Повестки дня на XXI век и самой Декларации работает Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя этой проблемой занимается множество и других международных организаций'. Гене­ральная Ассамблея ООН почти сразу после создания ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учредителей системы ООН.

С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации международных норм по защите окружающей среды.

Среди международно-правовых разработок в области охраны окру­жающей среды следует назвать Рамочную конвенцию ООН об измене­нии климата 1992 г. с Киотским протоколом к ней 1997 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Соглашение стран СНГ о взаи­модействии в области экологии и охраны природной среды 1992 г. и др.

Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение, такие как Венская конвенция об охране озоново­го слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху или опусты­нивание, особенно в Африке (1994 г.), Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. и др.'

Следует также упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за транс­граничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта 1989 г., вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению мигрирующих видов диких животных и т. д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП.

Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде явилось создание Глобального экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.

На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих ЮНЕП обсуждаются самые наболевшие вопросы по охране окружающей сре­ды. ЮНЕП обеспечивает секретарское обслуживание многих между­народных конвенций: Конвенции по биологическому разнообразию, Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венской конвенции об охране озо­нового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных.

Одним из глобальных международных документов в области охраны окружающей среды является Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 г. и вступившая в силу 1 марта 1994 г.²

Конвенция в качестве конечной цели предусматривает исполнение ее положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уропень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальней­шее экономическое развитие на устойчивой основе.

Принятие Конвенции явилось подлинным прорывом на «климати­ческом фронте», прорывом к практическому решению экологической проблемы с участием всего мирового сообщества¹.

Конвенция содержит обязательства сторон по выполнению ее поло­жений (ст. 4). Для проверки соблюдения сторонами своих обязательств по Конвенции учреждается ее высший орган — Конференция, кото­рая регулярно рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.

С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых сторонами мерах, оценивает информацию относитель­но осуществления Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств о ее осуществлении, принимает рекомендации по любым вопросам, учреждает вспомогательные органы, по мере необходимости использует услуги и сотрудничество компетентных международных организаций, межправительственных и неправитель­ственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год (ст. 7)^:.

Конвенция предусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие сторонам в сборе и передаче информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с секретариатами других международных органов в об­ласти охраны окружающей среды и выполняет другие необходимые функции

В соответствии со ст. 10 Конвенции образуется специальный Вспо­могательный орган по ее осуществлению, который оказывает содей­ствие Конференции сторон. Этот орган состоит из представителей правительств, являющихся экспертами в вопросах, связанных с из­менением климата.

См.: Кокеев М.Е. Прорыв на «климатическом фронте» // Московский журнал международного права. 1993. № 2. С. 174-177.

² Первое совещание Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата было проведено в марте-апреле 1995 г. была 'была подчеркнута необходимость создания научно-исследовательской базы в области климатологии. См.: Гали Бутрос. Навстречу новым вызовам: Годовой доклад о деятельности ООН за 1995 год / ООН. Нью-Йорк, 1995. С. 137

Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о своей работе, рассматривает информацию сторон об осу­ществлении Конвенции, оказывает содействие Конференции в под­готовке и реализации ее решений.

Государства через Секретариат предоставляют Конференции ин­формацию о принятых мерах по осуществлению Конвенции, преду­смотренных в ст. 12.

В случае возникновения спора между сторонами относительно толкования или применения Конвенции заинтересованные стороны разрешают его путем переговоров или другими мирными средствами, в том числе с помощью передачи спора в Международный суд или в арбитраж. Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного количества членов, назначенных каждой из сторон.

Таковы основные положения Рамочной конвенции ООН об из­менении климата, касающиеся международного механизма контроля за ее выполнением.

Что касается ее осуществления указанной Конвенции на территории Российской Федерации, то Правительство РФ 19 октября 1996 г. при­няло постановление «О федеральной целевой программе предотвра­щения опасных изменений климата и их отрицательных последствий». В данном Постановлении подчеркивается, что «в целях выполнения обязательств по реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики правительство утвер­ждает целевую программу».

Аналогичную систему осуществления международного контроля за выполнением обязательств по реализации Конвенции предусмат­ривают и другие перечисленные выше многосторонние конвенции по защите окружающей среды. По каждой из этих конвенций учрежде­ны контрольные органы в виде конференции участников соглашений и секретариата, которые рассматривают вопросы их осуществления путем получения информации о принятых мерах от государств-участников вплоть до рассмотрения возникающих разногласий по примене­нию конвенции в Международном суде ООН. Контрольный механизм многих конвенций по защите окружающей среды ограничивается только обсуждением сторонами насущных проблем по их выпол­нению, но не предусматривает принятие обязательных для сторон решений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя и проводит секретарское обслуживание важнейших конвенций по окружающей ироде, тем не менее не может обеспечивать повышения эффективности этих конвенций. Свидетельством тому является осуществление Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата «и 10 декабря 1997 г., который установил количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, и том числе передачу и приобретение единиц сокращения выбросов, т. е. купли-продажи квот по выбросам в атмосферу парниковых га­зов. Состоявшаяся в Гааге в ноябре 2000 г. Всемирная конференция но изменению климата не смогла внести заметных сдвигов в решение данного вопроса. В связи с истечением в 2012 г. срока действия Киотского протокола на проходившей в декабре 2007 г. на острове Бали (Индонезия) международной конференции по изменению климата пыла принята «Балийская дорожная карта», определяющая подготов­ку нового глобального соглашения по противодействию изменению климата.

Однако проходившие международные конференции в Копенгагене и декабре 2009 г. и в Канкуне (Мексика) в декабре 2010 г. не смогли решить проблему подготовки всеобъемлющего соглашения взамен Киотского протокола.

В тоже время был достигнут прогресс в разработке глобального договора о сокращении и прекращении использования отдельных стойких органических загрязнителей. В декабре 1999 г. был принят Протокол об ответственности и компенсации к Базельской конвен­ции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. К XXI в. мир приблизился к черте, за которой его под­стерегает целая серия катастроф — ракетно-ядерное уничтожение, экологическая, энергетическая, демографическая, продовольственная и т.д., избежать их возможно будет только совместными усилиями государств.

Права человека и окружающая среда неделимы, взаимосвязаны и не имеют государственных границ. В будущем мировое сообщество будет вынуждено ради сохранения земной цивилизации решать про­блемы защиты жизни на Земле и ее природных ресурсов и в конечном с чете самой планеты за счет самоограничения суверенитета и передачи многих проблем международным органам для осуществления жест­кого международного контроля. Данный орган мог бы быть учрежден в рамках ООН, а возможно, путем передачи таких функций ЮНЕП.

О некоторых проблемах осуществления международного контроля за выполнением государствами своих обязательств в области права ме­ждународной безопасности'. Международно-правовые нормы в сфере права международной безопасности в нарастающем порядке стали разрабатываться и приниматься государствами с начала 1960-х годом, кодификация их прогрессивно продолжается и по сей день в направ­лении ограничения вооружений и разоружений, запрещения или уни­чтожения Отдельных видов оружия, установления безъядерных зон, запрещения испытаний ядерного оружия и т.д.

Создание глобальной системы безопасности и установление режима доверия между государствами по такой важной проблеме могут быть основаны только на добросовестном выполнении договорных обязательств и осуществлении контроля за их соблюдением между» народными и национальными средствами.

Достаточно эффективные формы и методы международного и национального контроля были закреплены Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г., Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., соглашениями между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (ПРО), об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1, ОСВ-2) и многими другими.

Начало XXI в. было омрачено односторонним выходом США из До­говора по ПРО. Принятие конгрессом США закона о создании национальной системы ПРО и в связи с этим в одностороннем порядке отказ от достигнутых договоренностей в сфере обороны и обеспечения взаимной безопасности являются серьезными дестабилизирующими факторами, ставящими под угрозу весь комплекс международных до­говоренностей по соблюдению контроля над ядерными вооружениями.

24 мая 2002 г. между Российской Федерацией и США был заключен Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов. Протокол к данному Договору предусматривал в качестве контроль­ного механизма созыв Двусторонней консультативной комиссии и ин­спектирование объектов и предметов соглашения.

Однако данный Договор прекратил свое действие, так как был заме­нен новым договором между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки от 8 апреля 2010 г. о мерах по дальнейшему сокра­щению и ограничению стратегических наступательных вооружений¹⁴².

Договор, как и предыдущее соглашение от 24 мая 2002 г., был подкреплен Протоколом в целях реализации его положений. Он содержит обширный перечень контрольных мероприятий в виде осуществления инспекционной деятельности и Двустороннюю консультативную ко­миссию для разрешения вопросов, относящихся к соблюдению при­нятых сторонами обязательств.

Не менее важным в праве международной безопасности на сегодняшний день является создание надлежащей контрольной системы по соблюдению Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972г., которая в этом отношении имеет существенные недостатки.

Настороженность вызывают результаты некоторых проводимых учеными Запада исследований в области биологии, которые могут привести к катастрофическим последствиям. В связи с этим проведе­ние переговоров по принятию протокола к данной Конвенции, усиливающего контрольный механизм ее осуществления, явится важным фактором в стабилизации ситуации с биологическим оружием'. В докладе на 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Генеральный секретарь Пан Ги Мун отметил, что к 2009 г. достигнут значительный прогресс по реализации Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г. Государства-участники разработали целенаправленную программу по укреплению биологической защиты и повышению биологической безопасности².

Важной проблемой международной безопасности в XXI в. оста­ется установление режима контроля за распространением ракетной технологии. В настоящее время режим контроля включает руководя­щие принципы, техническое приложение к ним и конфиденциальную памятную записку о принципах взаимодействия. Поскольку режим не имеет международно-правового характера, то это ограничивает возможности контроля за действиями друг друга³.

Большим достижением в праве международной безопасности яви­лось принятие в 1996 г. Договора о всеобъемлющем запрещении ядер­ных испытаний. Однако до сих пор сохраняются проблемы, препят­ствующие его вступлению в силу, особенно после того, как в октябре 1999 г. сенат США отклонил его ратификацию.

См.: Документ ООН А/54/100; см. также: Аннан К.А. Общая судьба — новая реши­мость: Годовой доклад о работе Организации за 2000 год. Нью-Йорк, 2000. С. 37.

См.: Доклад Генерального секретаря о работе Организации / Генеральная Ассамб­лея. Официальные отчеты. ООН. Нью-Йорк, 2008.

Подробнее см.: Руководящие принципы, касающиеся передачи чувствительного оборудования и технологии, относящихся к ракетам // Московский журнал междуна­родного права. 1995. № 2. С. 195-199.

Контрольный механизм данного Договора представляет собой хоро­шо разработанную систему мониторинга, а также использование совре­менных достижений физики и других испытанных методов проверки соблюдения международных обязательств при строгом соблюдении принципа уважения суверенитета государств, воздержания от любого злоупотребления правом контроля, сохранения конфиденциальности любой информации, полученной в ходе проверки. Детально разра­ботанная система контроля позволит государствам строго соблюдать обязательства, вытекающие из положений Договора.

Определенный интерес представляет Модельная конвенция о запре­щении разработки, испытаний, производства, передачи, применения и угрозы применения ядерных вооружений и об их уничтожении, раз­работанная в 1997 г. неправительственными организациями (Междуна­родная ассоциация юристов против ядерного оружия, Международная сеть инженеров и ученых против распространения, Международные врачи за запрещение ядерного оружия). Она была представлена Гене­ральному секретарю ООН как документ для обсуждения на сессии Ге­неральной Ассамблеи ООН (UN Doc. А/С 1/52/7). Данный документ, состоящий из 12 разделов, в 8-м разделе рассматривает исключительно систему контроля за его осуществлением, в том числе учреждение Орга­на, Конференции участников, Исполнительного совета, Технического секретариата, Международной системы мониторинга. Конференция и Исполнительный совет наделены достаточно широкими полномочия­ми по осуществлению Конвенции. Механизм международного контроля, предусматриваемый данной Модельной конвенцией, по многим аспек­там достоин быть эталоном при заключении подобного рода соглашений².

Большую озабоченность у мирового сообщества вызывает осущест­вление Конвенции по уничтожению химического оружия, вступившей в силу в 1996 г. Система контроля по обеспечению выполнения данной Конвенции разработана на высоком уровне. Специально созданный для этой цели международный Орган тесно взаимодействует с нацио­нальными органами по уничтожению химического оружия. Однако запасы химического оружия, которые хранятся в России, США, ФРГ и в некоторых других государствах, могут быть уничтожены только при наличии больших затрат.

Например, в России в 11 пунктах хранились более 40 тыс. т отравляющих веществ, которые уничтожаются в соответствии с ранее раз­работанной программой «Уничтожение запасов химического оружия и Российской Федерации» непосредственно в районах их хранения. Программой предусмотрено, что к 2012 г. в России должны быть уничтожены все запасы химического оружия.

Таким образом, в каждой отрасли международного права действую­щие международные соглашения предусматривают осуществление международного контроля за их соблюдением. Вопрос заключается в том, насколько система контроля по тому иди иному договору совершенна, какие существуют пробелы в этой системе, как они могут быть восполнены. Это тема для изучения, для глубоких исследований. Достижению эффективности международно-правовых норм в значительной степени будет способствовать хорошо разработанный меха­низм международного контроля.

Процесс глобализации, который объективно будет сопровождать XXI век, по мнению профессора И. И. Лукашука, будет стимулировать развитие международного права, расширение сферы его действия и интенсификацию его регулирования. Право будет охватывать все новые области взаимодействия государств, а правовое регулирование станет псе более интенсивным, проникая вглубь этого взаимодействия. В этих условиях еще более возрастет значение принципа добросовестного выполнения международно-правовых обязательств, а также совер­шенствование системы обеспечения их соблюдения, ведущая роль в которой принадлежит международному контролю.

Литература

Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980.

Ибрагимов А.М. Очерк истории международно-правовых гарантий. Казань, 2008.

Ибрагимов А. М. Актуальные вопросы теории международно-правовых гарантий. Махачкала, 2010.

Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой си­стеме Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990.

Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: Теоретические проблемы. Казань, 1999.

Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве / Отв, ред. В.Н. Денисов, В.И. Евинтов. Киев, 1992.

Суворова В.Я. Реализация норм международного права. Екатеринбург, 1992.

Талалаев А.Н. Право международных договоров: действие и применение договоров. М., 1985.

Талалаев А.Н. Право международных договоров: общие вопросы. М,, 1980.

Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Иркутск, 1989.

Шуршалов В.М. Право международных договоров: Учебное пособие. М., 1979.