§ 2. Имплементация норм международного права и обеспечение взятых государствами международных обязательств

Для обозначения процесса исполнения норм международного права на международном уровне и внутри страны чаще всего используется термин «имплементация», означающий целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую ин­дивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств'.

Особенностью функционирования механизма международно-пра­вового регулирования является разделение стадии реализации право­вых норм на два уровня — международный и внутригосударственный. В соответствии с этим различают внутригосударственный и между­народный уровень имплементации норм международного права. Каждому из них присущ свой (правовой и институционный) механизм реализации. Далее будут рассмотрены указанные механизмы.

Международный и национальный правовой механизм имплементации норм международного права. Реализация норм международного права в большинстве случаев сопряжена с применением дополнительных мер правового характера либо на международном, либо на национальном уровне. Это обусловлено, в частности, потребностью конкретизации и дополнительной детализации общих и программных норм, без ко­торых их реализация не может быть достигнута.

Имплементационные меры правового характера в ряде случаев являются необходимой предпосылкой, первичной стадией фактической реализации общих норм международного права, средством их превращения в нормы специальные. В качестве международно-правовых средств имплементации норм международного права, используемых в рамках международных связей, могут выступать межгосударственные и межправительственные соглашения, конкретизирующие более об­щие международные соглашения. Так, ст. 2 Устава ООН перечисляет принципы, которым должны следовать государства в своих взаимоот­ношениях. Конкретное же содержание их не раскрывается. Это было осуществлено путем принятия специальных документов — Деклара­ции о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., а также в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. и в других документах.

Наименования международных соглашений имплементационного свойства чрезвычайно разнообразны: соглашения, рабочие соглаше­ния, протоколы, согласованные планы сотрудничества, совместные планы и т.д. Все они по своей юридической природе являются между­народными актами имплементационного характера, принимаемыми но исполнение и развитие норм и других положений соответствующих международных соглашений.

Внутригосударственный правовой механизм имплементации. Подав­ляющее большинство норм, содержащихся в международных договорах, реализуется в рамках национальной юрисдикции. Задача государства со­стоит в организации деятельности конкретных структурных элементов собственного государственного аппарата по выполнению соответствую­щих предписаний международно-правовых норм. Национальное право служит одним из средств, используемых государством для организации выполнения (имплементации) норм международного права.

Правовые акты, обеспечивающие реализацию международного права на территории государства, могут быть различными. К ним сле­дует отнести Конституцию РФ, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О международных договорах Российской Федерации» и другие акты, применимые ко всем видам международных соглашений. Также к ним следует отнести правовые акты, принимаемые для обеспечения реализации конкретного договора, а также акты, определяющие компетентный орган' и порядок исполнения заключенного договора. Особо следует сказать об акте рати­фикации, или утверждения, международного договора, являющемся выражением официального согласия государства на обязательность для него данного договора. Он служит важным звеном в координации норм международного права и национального законодательства, высту­пает в качестве исходного начала процесса реализации международно-правовых норм.

Правовой этап имплементации выступает в качестве средства связи между международным и внутригосударственным правом. В связи с этим представляется важным рассмотрение вопроса о способах приведения («ввода») норм международного права во внутригосударственную правовую систему. В практике государств сложились и используются различные методы и способы включения нормы международного права в свою правовую систему: трансформация, отсылка, инкорпорация, непосредственное применение норм международного права во внутригосударственном правовом регулировании. Об этом говорилось выше (см. гл. IV настоящего учебника).

В общем плане трансформация международно-правовой нормы означает ее преобразование в норму внутригосударственного права путем принятия нормативно-правового акта. Выделяют два основных варианта трансформации: путем отсылки и путем инкорпорации. От­сылка означает создание в национальном праве нормы, отсылающей к нормам международного соглашения, в силу чего последние могут действовать внутри страны в неизмененном виде, т.е. так, как они существуют в самом соглашении. Под инкорпорацией понимается принятие государством норм, способствующих исполнению предписаний международного права, либо повторяющих норму международ­ного соглашения в переработанном виде, либо сохраняющих только ее смысл. Иногда для целей инкорпорации могут применяться уже существующие нормы внутреннего права, но они тоже подвергаются частичному изменению. Государство, исходя из целей регулирова­ния самих международно-правовых норм, а также из соображений целесообразности, само решает, какой способ «ввода» международ­но-правовых норм во внутригосударственную систему избрать в том или ином случае.

Приведенные примеры охватывают не все способы реализации международно-правовых норм и возникновения на их основе новых норм внутреннего права. В литературе отдельные авторы высказывают мнение, что в настоящее время уже можно говорить о нормах пря­мого и непосредственного действия (применения) общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров и рамках их участия во внутригосударственном правовом регулировании. Ими выделяются три формы непосредственного их действия (применения): самостоятельное применение норм договоров без пря­мого участия норм законодательства; совместное применение норм договоров и родственных норм законодательства в виде правоприме­нительных комплексов; приоритетное применение норм договоров вместо норм законодательства при их несогласованности, в коллизи­онных ситуациях'.

Государства по-разному рассматривают в своих конституциях во­прос о соотношении норм международного права с нормами внутригосударственного права. В принципе этот вопрос относится к суверенному праву каждого государства. Каким образом оно считает нужным, таким и включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в свою правовую систему, право и законодательство. Однако здесь нужно иметь в виду некоторые юридические нюансы. Есть государства, конституция кото­рых объявляет указанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры частью законодательства или права своей страны. На практике они могут встать перед проблемой: закон, принятый позже международного договора, может отменить послед­ний по принципу «последующий закон отменяет закон предыдущий» (1ех posterior derogate priori). А это создает угрозу произвольного отказа государства от взятых на себя обязательств. Примером может служить Конституция США, ст. VI которой гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и нее договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Консти­туции и законах какого-либо штата встречаются противоречивые по­ложения». Как видно, международные договоры в США приравнены по юридической силе к законам, из чего следует, что последующий закон может отменить ранее заключенный международный договор.

Примечательно то, что Конституция РФ пошла по иному пути (п. 4 ст. 15). Благодаря конституционной «прописке» общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосудар­ственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменитель­ном процессе, в структуре правопорядка. Введением международных договоров в правовую систему государства была закреплена возможность их непосредственного применения во внутригосударственных отношениях.

Институционный механизм имплементации. Правотворческая деятельность государства по приведению национального права в соот­ветствие с договорными нормами в целях имплементации взятых на себя обязательств создает лишь правовую базу, дополнительные юридические гарантии исполнения договора. На практике каждый случай издания внутригосударственного акта во исполнение международного договора означает возникновение новых, разнообразных по кругу субъектов правоотношений по поводу имплементации норм международного права. Эти правоотношения между органами государ­ства и между гражданами не прекращаются вплоть до окончательной реализации государством обязательств по международным договорам. Это обусловливает необходимость использования государством орга­низационно-правовых (институционных) мер и механизмов для реа­лизации норм международного права.

Институционный (организационно-правовой) механизм импле­ментации, так же как и правовой, состоит из международного и национального механизмов.

Внутригосударственный институционный механизм включает в себя систему органов, осуществляющих правовую и организационную дея­тельность в целях обеспечения реализации международного права.

В большинстве случаев государства не создают специальных органов имплементации международных договоров. Для одних органов и должностных лиц государства такая деятельность является функциональной, для других — не является таковой. Однако во всех случаях такая деятельность санкционирована, направляется и контролируется высшими органами государства.

Говоря в целом, организационная деятельность по обеспечению имплементации международных договоров осуществляется преимущественно органами внешних сношений, хотя не только ими. Для них организационная деятельность является логическим продолжением дипломатической деятельности на международной арене по подготовке и заключению международных договоров и соглашений.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами к числу органов имплементации следует отнести главу государства — Президента РФ, Правительство РФ, МИД России, федеральные органы исполнительной власти и специальные государственные органы (например, Межведомственная комиссия РФ но делам Совета Европы). Возможны иные подходы к определению перечня внутригосударственных органов имплементации.

Глава государства — Президент РФ обладает рядом полномочий, направленных на обеспечение выполнения международных договоров. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (ст. 86 Конституции РФ). Как Верховный главнокомандующий Президент РФ осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и т.д. Президент может принимать решение о прекращении международных договоров, а также согласно ст. 85 Конституции РФ приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия международным обя­зательствам Российской Федерации.

Главное полномочие Федерального Собрания РФ в сфере реали­зации международного права — разработка и принятие законодатель­ных актов, касающихся реализации международно-правовых норм и отдельных договоров.

Полномочия Правительства РФ в международной области закреп лены в самой общей форме в Конституции РФ (п. «д» ч. 1 ст. 114): оно осуществляет меры по обеспечению «реализации внешней политики». Более конкретно полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФК I «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ; от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ). Ряд положений Закона касается полномочий по имплементации и контролю за выполнением международных обязательств. Так, в соответствии ст. 21 Закона Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики, в пределах своих полномочий заключает международные договоры и обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и т.д. Для исполнения международных договоров Российской Федерации правительство может создавать специальные органы либо поручать выполнение обязательств уже существующим органам.

Министерство иностранных дел РФ является органом исполни­тельной власти. Положением о МИД России, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 (в ред. Указа от 19 октября 2005 г. № 1218), основными задачами Министерства, в частности, установлены: координация международной деятельности федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализация международных прав и обязательств Российской Федерации.

Из полномочий МИД России, непосредственно связанных с реализацией международной договорной функции, с обеспечением взаи­модействия международного и национального права, с защитой прав человека и гражданина, следует отметить: осуществление общего на­блюдения за выполнением международных обязательств Российской Федерации; разработку проектов международных договоров Российской Федерации, осуществление контроля за их соответствием законо­дательству РФ и международно-правовым нормам; внесение предло­жений о прекращении и приостановлении действия международного договора России; участие в подготовке предложений по приведению законодательства России в соответствие с ее международными обяза­тельствами; дача разъяснений в пределах своей компетенции по вопро­сам международного права в связи с запросом органов государствен­ной власти, депутатов Государственной Думы, Совета Федерации, физических и юридических лиц; участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации; осуществление в соответствии с нормами международного права защиты законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом.

Федеральные органы исполнительной власти обладают рядом полномочий. Возможность участия российских министерств и ведомств в международных отношениях предусмотрена Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Кроме того, соответствующие полномочия предусмотрены в законах и положе­ниях о министерствах (например, Положение о Министерстве юсти­ции РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313). Правовые акты, определяющие правовой статус органов исполнительной власти, иногда включают конкретные положения, в частности требование обеспечить выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности.

Министерства и ведомства разных стран сотрудничают друг с другом на международной арене. Они обладают компетенцией самостоя­тельно заключать международные соглашения в своей области. Международные договоры межведомственного характера имеют важное течение для реализации соглашений, заключенных на более высо­ком уровне. В частности, необходимо отметить деятельность мини­стерств и ведомств по реализации межгосударственных и межправительственных договоров внутри государства. Здесь прослеживается зависимость этих договоров друг от друга. Если для реализации меж­государственного или межправительственного договора не заключен межведомственный договор, то реализация первых очень затруднена или же невозможна. И если не реализуется межведомственный договор, заключенный в целях имплементации межгосударственного или межправительственного договора, то они также не могут эффективно реализовываться.

Международный институционный механизм имплементации. Большинство норм международного права осуществляется государствами на международном уровне индивидуально (морское судоходство, рыбо­ловство, освоение недр морского дна или осуществление космических полетов) или путем коллективных действий государств, например обсуждение и принятие решения относительно принятия санкций к государству-правонарушителю в рамках международной органи­зации. Совместные действия государств, воплощая согласительную природу международного права в правоприменительном процессе, облекаются в организационно-правовые формы: консультации, ко­миссии, комитеты и т.д.

При всем значении постоянно развивающихся непосредственных связей государств в наше время все более возрастает объективная потребность многостороннего сотрудничества в целях обеспечения взятых обязательств на международном уровне. Оно осуществляется на базе опосредующих это сотрудничество международных институтов (об­разований).

В современной международно-правовой практике реально сло­жился и функционирует широко разветвленный и сложный междуна­родный механизм имплементации норм международного права в виде международных органов (комиссий, комитетов, судебных учреждений) и международных организаций. Основное назначение их деятельности состоит в мобилизации усилий государств на выполнение международ­но-правовых норм, разработанных и принятых государствами, изуче­ние, расследование ситуаций, касающихся нарушения международных обязательств, осуществление контроля.

Международные органы — комитеты, комиссии, рабочие группы — могут создаваться на постоянной основе (Комиссия по правам чело­века, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, специальная рабочая группа экспертов) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии). Зада­ча подобных международных органов — изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, а также разработка мер по более успешному их осуществлению¹.

В целях обеспечения обязательств международные органы исполь­зуют разнообразные меры и действия государств. Так, в области прав человека наиболее типичными из таких мер и действий являются рассмотрение компетентными органами, предусмотренными международными договорами по правам человека, докладов государств о выпол­нении ими своих обязательств; рассмотрение этими органами жалоб, петиций, обращений отдельных лиц, групп по поводу нарушения их прав; изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека.

В практике ООН неоднократно возникал вопрос о создании спе­циальных органов в целях расследования грубых, массовых и систе­матических нарушений прав человека. Такие органы в виде комиссии создавались, например, для расследования обвинений в отношении ЮАР, Намибии, Южной Родезии в плохом обращении с заключенны­ми, для расследования положения, в котором находились африканцы в пересыльных лагерях и туземных резервациях.

См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиу­нов. С. 158.

Международные организации. Международные организации созда­ются в целях координации сотрудничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества. Непосредствен­но международная имплементационная деятельность международных организаций является по своему существу организационно-исполнительской. Она включает в себя, во-первых, совокупность организаци­онных действий координационного и информационного характера, направленных на оказание содействия государствам в выполнении принятых на себя обязательств, во-вторых, непосредственную опера­тивно-исполнительскую деятельность по имплементации собственных решений.

Организационная деятельность, проводимая в рамках международных организаций, включает в себя ряд элементов. Одним из них явля­ется деятельность по созданию организационного механизма имплементации норм международного права в рамках международной орга­низации, компетенция которой распространяется на соответствующую область сотрудничества государств. Например, в целях осуществления Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г. (рез. 1514/ XV) Генеральная Ассамблея ООН своим решением от 27 ноября 1961 г. создала Специальный комитет по во­просу о ходе осуществления указанной Декларации.

Имплементационная деятельность организаций включает также ряд элементов вспомогательного характера: подбор, назначение и руковод­ство персоналом постоянно действующих секретариатов международ­ных организаций и вспомогательных органов, разрешение проблем финансового и технического характера и т.д. По своему характеру этот вид деятельности можно определить как административно-технический,

Исключительно важную роль в обеспечении процесса имплемен­тации норм международного права играет деятельность организа­ций по созданию благоприятной морально-политической атмосферы для эффективного функционирования механизма международно-пра­вового регулирования, оказания конкретного содействия в обеспече­нии такого функционирования. Основное назначение этой деятельно­сти — мобилизация усилий государств на выполнение международных норм, разработанных и принятых в рамках организации. Так, одной из наиболее простых форм деятельности Генеральной Ассамблеи ООН являются дипломатические контакты и непосредственные перего­воры должностных лиц ООН с правительствами государств-членов по вопросам урегулирования международных споров, выполнения ими принятых на себя обязательств по Уставу ООН и другим международно-правовым актам в различных областях международного со­трудничества.

Оперативные функции появились у международных организаций в период после Второй мировой войны. К ним относятся действия ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также оказание технической помощи, производство международных рас­четов и предоставление инвестиционных кредитов со стороны специализированных учреждений ООН, оказание помощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации, а также научная деятельность, осуществляемая в рамках самой организации или при помощи специальных институтов.

Члены ООН возложили главную ответственность за поддержание мира на Совет Безопасности, который согласно Уставу уполномочен осуществлять действия по поддержанию и восстановлению мира. Он может принимать решение о проведении военных операций, а также руководить ими. Действия Совета Безопасности могут быть разного характера, в зависимости от конкретной ситуации: могут иметь место непосредственные военные операции против агрессора или операции по поддержанию мира.

Техническая помощь, оказываемая ООН и специализированными учреждениями развивающимся государствам, также служит примером осуществления оперативных функций международными организациями. Главной формой такой помощи является направление в стра­ны, которые нуждаются в помощи, экспертов от имени организации. Эксперты также оказывают помощь в разработке планов развития отдельных отраслей хозяйства развивающихся стран.

Международная организация осуществляет оперативные функции таким образом, что, с одной стороны, принимает решения, имеющие характер исполнительских распоряжений, а с другой стороны, реали­зует эти распоряжения с помощью своего персонала и при помощи средств, которыми располагает.