§ 5. Международное правопреемство

Правопреемство государств в международном праве означает смену одного государства другим в несении ответственности за международ­ные отношения определенной территории. В самом общем виде правопреемство представляет собой переход прав и обязанностей государства к другому государству. При прекращении государства-предшественика исчезновение его основных прав и обязанностей сопровождается возникновением основных прав и обязанностей у вновь образующегося государства. В случае сохранения государства-предшественника его ж пивные права и обязанности сохраняются, а государство-право­преемник возникает как носитель основных прав и обязанностей без какого-либо их перехода. В процессе же правопреемства происходит переход только лишь индивидуальных (дополнительных) прав и обязанностей, которые государство-предшественник приобрело входе международного общения. Поэтому обычно определение объема пра­вопреемства решается по согласованию воль государства-предшественника и государства-правопреемника.

По вопросу объема правопреемства в науке международного права сформировались различные теории: универсального правопреемства, континуитета, негативная теория, tabula rasa и др.

Теория универсального правопреемства предусматривает переход все прав и обязанностей от государства-предшественника к государству- преемнику в полном объеме. При этом государство-преемник представляет собой воплощение юридической личности государства­-предшественника, состоящее из единства территории, населения, политической власти, а также прав и обязанностей. Тем самым государство-преемник полностью отождествляется с государством-предшествен­ником и фактически отвергается само правопреемство.

Согласно теории континуитета (продолжения) все международ­ные договоры, включая все права и обязанности, государства пенника переходят государству-преемнику. Несмотря на то что эта теория, как, впрочем, и теория универсального правопреемства, сформировалась достаточно давно, в процессе распада СССР теория континуитета была реанимирована. В конце 1991 г. Российская федерация была объявлена и признана в качестве «продолжателя» прав и обязанностей СССР, что было продиктовано необходимостью сохранения устойчивости действующей системы международной без­опасности, неотъемлемым элементом которой являются государства, обладающие статусом ядерной державы либо постоянного члена Со­вета Безопасности ООН.

Негативная теория предполагает замену одного государства другим без сохранения международных договоров.

Теория 1аbи1а rаза («чистой доски») предусматривает, что вновь образованное государство, как правило появившееся в результате на­ционально-освободительной войны, не связано международными договорами государства-предшественника.

Правопреемство государств возникает в отношении различных объектов: международные договоры, государственная собственность государственные архивы и государственные долги. В отличие от международного признания институт правопреемства в настоящее время кодифицирован и в зависимости от объекта правопреемства регули­руется нормами Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., вступившей в силу в 1996 г., и Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Данная кодификация в принципе призвана снять споры, вызываемые различными теориями (будь то теория универ­сального правопреемства, негативная теория и т.д.), относительно правопреемства государств. Однако правопреемство продолжает испытывать регулирующее влияние обычно-правовых норм, а также одно- и двусторонних либо многосторонних актов государств. В то же время в международной практике решение вопроса о правопреемстве государств осуществляется не без учета конкретных обстоятельств и политической конъюнктуры, о чем свидетельствует опыт Союзной Республики Югославии (Сербия и Черногория), которой в 1992 г, было отказано в признании ее правопреемства как продолжатели Социалистической Федеративной Республики Югославии (СФРЮ) в отношении международных прав и обязанностей и членства в ОС.)

Правопреемство государств в отношении договоров. Основные нормативные положения, регулирующие правопреемство государств в отношении договоров, закреплены в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. Под договором применительно к правопреемству понимается международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируя» мое международным правом, независимо от того, содержится ли тиков пи лишение в одном документе, в двух или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного на­именования.

Следует отметить, что согласно Венской конвенции о правопре­емстве государств в отношении договоров 1978 г. правопреемство государств как таковое не затрагивает: а) границ, установленных договором, или b) обязательств и прав, установленных договором и от­носящихся к режиму границы (ст. 7). Данное правило продиктовано необходимостью сохранения международной стабильности. Возникнув в виде концепции uti possidetis juris, по которой определение границ независимых государств Латинской Америки осуществлялось на ос­нове административного деления бывшей Испанской империи, и впоследствии получив дальнейшее развитие в виде принципа сохранения Колониальных границ при образовании новых государств в процессе деколонизации Африки, данный подход завоевал признание и был окончательно преобразован в принцип трансформации административных границ в международные в случае возникновения государства из уже существующего. Международная практика также подтверждает даный подход. В частности, в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. Алма-Атинской декла­рации от 21 декабря 1991 г. государства обязались признавать и уважать территориальную целостность друг друга и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества. По Договору от 29 октября 1992 г. граница между Чехией и Словакией была установлена по ад­министративной границе.

Согласно общему положению, закрепленному Венской конвенцией

правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником в силу исключительно того факта, что в момент право­преемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств (ст. 16).

Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении до-

опоров 1978 г. закрепляет особые правила о правопреемстве в отно­шении многосторонних и двусторонних договоров.

Новое независимое государство в силу ст. 17 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. может путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в качестве

участника любого многостороннего договора, который в момент правопреемства государств находился в силе в отношении территории, являющей объектом правопреемства государств. При этом такое уведомление должно быть сделано в письменной форме. Указанное правило о правопреемстве в отношении многостороннего договори может не применяться, если из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства было бы несовместимо с объектом и целя­ми этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия. Если из положений договора или из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей дого­вора следует, что участие в этом договоре любого другого государства требует согласия всех его участников, новое независимое государство может установить свой статус в качестве участника этого договора только при наличии такого согласия.

Схожее правило распространяется и на правопреемство в отно­шений договоров, не вступивших в силу к моменту правопреемства, а также в отношении договоров, подписанных государством-предше­ственником под условием их ратификации, принятия и утверждения (ст. 18 и 19).

Двусторонний договор, который в момент правопреемства госу­дарств находился в силе в отношении территории, являющейся объек­том правопреемства государств, считается находящимся в силе между новым независимым государством и другим государством-участником, когда: а) они явственно об этом договорились или b) в силу своего по­ведения они должны считаться выразившими такую договоренность (ст. 24).

Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении до­говоров 1978 г. устанавливает также особенности правопреемства госу­дарств в отношении договоров в случае объединения либо отделения одного или нескольких государств.

При объединении государств в одно государство-преемник любой договор, находящийся в силе в момент правопреемства государств в отношении любого из них, продолжает находиться в силе в отно­шении этого государства-преемника, за исключением случаев, когда: а) государство-преемник и другое государство-участник или другие государства-участники договорились об ином или b) из договора яв­ствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объ­ектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия. За отдельными исключениями, любой такой договор, продолжающий оставаться в силе, применяется лишь в от­ношении той части территории государства-преемника, в отношении которой этот договор находился в силе в момент правопреемства го­сударств (ст. 31).

В случае, когда часть или части территории государства отделя­ются и образуют одно или несколько государств, независимо оттого, продолжает ли существовать государство-предшественник: а) любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств и отношении всей территории государства-предшественника, про­должает находиться в силе в отношении каждого образованного таким образом государства-преемника и b) любой договор, находившийся к силе в момент правопреемства государств в отношении лишь той части территории государства-предшественника, которая стала государством -преемником, продолжает находиться в силе в отношении только кого государства-преемника. Исключения из данного правила могут быть в случае, если: а) соответствующие государства договорились об ином или b) из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении данного государства- преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора иди коренным образом изменило бы условия его действия (ст. 34).

В Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от| 8 декабря 1991 г. и в Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 г., которыми оформлялись распад СССР и создание Содружества Незави­симых Государств, бывшие союзные республики в самом общем виде гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР.

Дальнейшая конкретизация позиций государств по вопросу о пра­вопреемстве в отношении договоров нашла закрепление в Меморан­думе о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. Так, в частности, было признано, что практически все многосторонние международные договоры бывшего Союза ССР представляют общий интерес для государств — участников Содруже­ства и эти договоры не требуют каких-л ибо совместных решений или действий. Вопрос об участии в этих договорах решается в соответ­ствии с принципами и нормами международного права каждым госу­дарством — участником Содружества самостоятельно, в зависимости от специфики каждого конкретного случая, характера и содержания того или иного договора (п. 1).

В то же время было подчеркнуто, что имеется ряд двусторонних международных договоров бывшего Союза ССР, затрагивающих ин­тересы двух и более (но не всех) государств — участников Содружества.

Эти договоры требуют принятия решений или действий со стороны тех государств — участников Содружества, к которым эти договоры применимы (п. 2).

Помимо этого ряд двусторонних договоров затрагивает интересы всех государств — участников Содружества, например договоры о гра­ницах и их режиме. Такие договоры в соответствии с международным правом должны оставаться в силе, и участвовать в них могут лиш те государства — участники Содружества, которые имеют сопредель­ную границу со странами, не являющимися членами Содружества, для чего им необходимо подтвердить свое участие в указанных до­говорах (п. 3).

Вопросы правопреемства государств Содружества по отдельным договорам нашли закрепление в ряде документов, таких как Согла­шение о принципах и порядке выполнения Договора об обычных вооруженных силах в Европе от 15 мая 1992 г., Решение об участии государств — участников Содружества в Договоре о нераспространении ядерного оружия от 6 июля 1992 г., Решение об участии государств - участников Содружества Независимых Государств в договоре между СССР и США о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности от 9 октября 1992 г., Решение об участии государств — участников Содружества Независимых Государств в договоре между Союзом Со­ветских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Аме­рики об ограничении систем противоракетной обороны от 9 октября 1992 г., Протокол к Договору между Союзом Советских Социалисти­ческих Республик и Соединенными Штатами Америки о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений от 23 мая 1992 г., Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 т.

Правопреемство государств в отношении государственной собст­венности. Основным международно-правовым документом, регули­рующим правопреемство государств в отношении государственной собственности, является Венская конвенция о правопреемстве госу­дарств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Под государственной собственностью для целей правопреемства понимаются имущество, права и интересы, которые на момент пра­вопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству (ст. 8).

Переход государственной собственности государства-предшествен­ника влечет за собой прекращение прав этого государства и возникновение прав государства-преемника на государственную собственность, которая переходит к государству-преемнику (ст. 9).

Датой перехода государственной собственности государства-пред­шественника является момент правопреемства государств (ст. 10). По общему правилу переход государственной собственности госу­дарства-предшественника к государству-преемнику происходит без компенсации, если об ином не достигнуто соглашение между заинте­ресованными государствами или не решено соответствующим между­народным органом (ст. 11).

Конвенция также содержит специальные положения, относящиеся к отдельным случаям правопреемства в отношении собственности. Наиболее простым является переход собственности при объединении двух или нескольких государств в одно государство-преемник. В по­добной ситуации государственная собственность государств-предше- ственников переходит к государству-преемнику (ст. 16).

При передаче части территории одного государства другому госу­дарству, либо отделении части или частей государства, либо разделении государства переход государственной собственности от государства- предшественника к государству-преемнику по общему правилу регу­лируется соглашением между ними.

В случае же отсутствия такого соглашения применяются специ­альные положения Конвенции. Так, при передаче части территории одного государства другому государству: а) недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся на тер­ритории, являющейся объектом правопреемства, переходит к го­сударству-преемнику;b) движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с деятельностью государ­ства-предшественника в отношении территории, являющейся объек­том правопреемства государств, переходи т к государству-преемнику (ст. 14).

Когда происходит отделение части или частей государства, то: а) не­движимая государственная собственность государства-предшествен­ника, находящаяся на территории, являющейся объектом правопре­емства государств, переходит к государству-преемнику;b) движимая государственная собственность государства-предшественника, свя­занная с деятельностью государства-предшественника в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, пе­реходит к государству-преемнику; с) иная движимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государству- преемнику в справедливой доле (ст. 17).

При разделении государства: а) недвижимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государству- преемнику, на территории которого она находится;b) недвижимая государственная собственность государства-предшественника, на­ходящаяся за пределами его территории, переходит к государствам- преемникам в справедливых долях; с) движимая государственная соб­ственность государства-предшественника, связанная с деятельностью государства-предшественника в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства государств, переходит к соответствующему государству-преемнику; d) иная движимая государственная собствен­ность государства-предшественника переходит к государствам-пре­емникам в справедливых долях (ст. 18).

Особым образом регулируется правопреемство государств в отноше­нии собственности при образовании государств путем освобождения зависимых территорий. В случае, когда государство-преемник является новым независимым государством: а) недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся на терри­тории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к государству-преемнику; b) недвижимая собственность, принадлежа­щая территории, являющейся объектом правопреемства государств, находящаяся за ее пределами и ставшая государственной собственностью государства-предшественника в период зависимости, переходит к государству-преемнику; с) иная недвижимая государственная соб­ственность государства-предшественника, находящаяся за пределами территории, являющейся объектом правопреемства государств, в обра­зовании которой принимала участие зависимая территория, переходит к государству-преемнику в доле, соответствующей вкладу зависимой территории; d) движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с деятельностью государства-предшествен­ника, в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к государству-преемнику; е) движимая собствен­ность, принадлежащая территории, являющейся объектом правопре­емства государств, и ставшая в период зависимости государственной собственностью государства-предшественника, переходит к государ­ству-преемнику; e) прочая движимая государственная собственность государства-предшественника, в образовании которой принимала уча­стие зависимая территория, переходит к государству-преемнику в доле, соответствующей вкладу этой зависимой территории (ст. 15).

Регулирование вопросов правопреемства в отношении государствен­ной собственности бывшего СССР нашло отражение в ряде документов, подписанных государствами—участниками Содружества Независимых государств. К таким документам, в частности, относятся: Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 30 декабря 1991 г., Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г., Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г. Относительно государственной собственности бывшего СССР, находящейся внутри страны, государства — республики бывшего СССР признали осуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход м их собственность имущества, в том числе финансовых ресурсов, пред­приятий, учреждений, организаций, их структурных единиц и подразде­лений бывшего союзного подчинения, расположенных на территориях указанных государств. Гораздо сложнее обстоял вопрос о разделе госу­дарственной собственности СССР за рубежом. Движимая и недвижи­мая собственность бывшего Союза ССР за пределами его территории и инвестиции, находящиеся за рубежом, которые имелись на момент правопреемства во владении, пользовании и распоряжении бывшего Союза ССР, его государственных органов и иных структур общесоюз­ного значения, находившихся под его юрисдикцией или контролем, подлежала разделу и переходу к государствам — республикам бывшего СССР в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах быв­шего Союза ССР на основе единого агрегированного показателя.

Правопреемство государств в отношении государственных архивов. Основные нормативные положения, регулирующие правопреемство государств в отношении государственных архивов, закреплены в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Государственные архивы применительно к правопреемству означа­ют совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государством-предшественником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей (ст. 20).

По общему правилу датой перехода государственных архивов яв­ляется момент правопреемства государств, и такой переход происхо­дит без компенсации, если об ином не достигнуто соглашение между заинтересованными государствами или не решено соответствующим международным органом (ст. 22 и 23).

В случае объединения двух или нескольких государств в одно государство-преемник государственные архивы государств-предшествен­ников переходят к государству-преемнику (ст. 29).

При передаче части территории одного государства другому государству, либо отделении части или частей государства, либо разделении государства переход государственных архивов от государства-предше­ственника к государству-преемнику по общему правилу регулируется соглашением между ними (ст. 27, 30 и 31).

В случае же отсутствия такого соглашения применяются специ­альные положения Конвенции. Так, при передаче части территории одного государства другому государству: а) часть государственных архивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления территорией, являющейся объектом правопреемства государств, должна находиться в распоряжении государства, которому передается указанная территория, переходит к государству-преемнику; b) часть иных государственных архивов государства-предшественника, имеющая отношение исключительно или главным образом к терри­тории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к государству-преемнику.

При отделении части или частей государства либо разделении государства: а) часть государственных архивов государства-предше­ственника, которая в целях нормального управления территорией, являющейся объектом правопреемства государств, должна находиться на этой территории, переходит к государству-преемнику; Ь) часть иных государственных архивов государства-предшественника, имеющая непосредственное отношение к территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к государству-преемнику.

В случае образования нового государства из зависимых террито­рий: а) архивы, принадлежащие территории, являющейся объектом правопреемства государств, и ставшие в период зависимости государственными архивами государства-предшественника, переходят к новому независимому государству; Ь) часть государственных ар­хивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления территорией, являющейся объектом правопреемства государств, должна находиться на этой территории, переходит к новому независимому государству; с) часть иных государственных архивов государства-предшественника, имеющая отношение исключительно или главным образом к территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к новому независимому государ­ству (ст. 28).

Вопрос о правопреемстве в отношении государственных архивов мосле распада СССР был решен подписанием Соглашения о право­преемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июля 1992 г. По условиям Соглашения закрепляется прин­цип целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате мнительности высших государственных структур бывших Российской империи и Союза ССР, которые хранятся в государственных архивах, находящихся за пределами их территорий. Стороны взаимно признают осуществленный в соответствии с их национальным законодатель­ством переход под их юрисдикцию государственных архивов и других архивов союзного уровня, находящихся на их территории. В случае, когда отсутствует возможность физического выделения комплекса документов, каждая из сторон имеет право доступа к ним и получения необходимых копий.

Правопреемство государств в отношении государственных долгов. Основным международно-правовым документом, регулирующим правопреемство государств в отношении государственных долгов, является Венская конвенция о правопреемстве государств в отно­шении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Государственный долг в контексте правопреемства означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с между­народным правом (ст. 33).

Когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственный долг государств-предшественников переходит к государству-преемнику (ст.39).

При передаче части территории одного государства другому государству, либо отделении части или частей государства, либо разделении государства переход государственных долгов от государства-предшественника государству-преемнику по общему правилу регулируется соглашением между ними. В случае же отсутствия такого соглашения государственный долг государства-предшественника переходит к го­сударству-преемнику в справедливой доле с учетом, в частности, иму­щества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом (ст. 37, 40 и 41).

Когда государство-преемник является новым независимым государ­ством, никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к новому независимому государству, если соглашение между ними не предусматривает иное с учетом связи между государ­ственным долгом государства-предшественника, связанным с его дея­тельностью на территории, являющейся объектом правопреемства государств, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к этому новому независимому государству. При этом указанное соглашение не должно наносить ущерба принципу неотъемлемого сувере­нитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, и осуществление этого соглашения не должно подрывать основ эконо­мического благосостояния нового независимого государства (ст. 38).

Правопреемство в отношении государственного долга бывшего СССР стало одним из актуальных вопросов, требующих своего разре­шения во время распада СССР в 1991 г. По Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г. и Соглашению о дополнениях к нему от 13 марта 1992 г. союзные республики приняли на себя обязательство по участию в погашении государственного внешнего долга СССР и его обслуживанию в согласованных сторонами долях, определяемых в единых агрегированных показателях. Однако в связи со сложной ситуацией, сложившейся с выплатой и обслуживанием долга на основе долей, Российской Федерацией Постановлением Правительства РФ от 17 мая 1993 г. № 459' был предложен способ урегулирования вопроса о право­преемстве. Государствам — республикам бывшего СССР было предло­жено заключить двусторонние соглашения, по условиям которых Рос­сийская Федерация принимала на себя обязательства по выплате доли союзных государств во внешнем долге СССР, а взамен этого данные государства передавали Российской Федерации свои доли во внешних активах СССР. В течение 1992—1994 гг. между Российской Федерацией и государствами — участниками Содружества Независимых Государств были подписаны соглашения об урегулировании вопросов право­преемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР.