§ 3. Уровень реализации международно-правовых норм и их эффективность

Степень эффективности международно-правовых норм в решающей мере зависит от уровня их реализации. Государства не случайно связывают эффективность с добросовестным выполнением обязательств, с достижением правовых и социальных результатов, предусмотренных нормой международного права. Общеизвестно, что правовое пред­писание, не осуществляемое на практике, утрачивает практическую ценность; при длительном несоблюдении норм права их эффектив­ность существенно снижается, а при весьма высокой степени их несо­блюдения они и вовсе перестают быть регулятором взаимоотношений субъектов права.

По мнению некоторых юристов, уровень соблюдения норм совре­менного международного права в целом довольно высок. Если говорить

современном международном праве, пишет И.И. Лукашук, «то оно, пожалуй, представляет наиболее эффективную правовую систему. Если обратиться к фактам, то окажется, что практически все государства предпочитают придерживаться норм международного права и процент

нарушений невелик»¹.

Однако имеются и противоположные мнения. В настоящее время па фоне многочисленных вооруженных конфликтов значительно возросло число юристов-международников, которые считают прин­цип неприменения силы Устава ООН либо «мертвым», т.е. совсем не работающим, либо работающим, но с большими перебоями. «Если вместо статистического анализа использовать качественный, — считает Ж. Лашарьер, — то обнаружится, что при охране таких высших ценностей, как мир и безопасность, международное право недостаточно надежно».

Одна из главных проблем Женевских конвенций 1949 г., по мнении» ряда авторов, состоит в том, что многие государства-участники, ратифицировав конвенции, не выполняют их. Это проявляется не только во время вооруженных конфликтов, когда о Женевских конвенциях просто не вспоминают, но и в невыполнении мер, предусмотренных для мирного времени. Примером грубых нарушений Женевских конвенций может служить бомбардировка странами — членами Североатлантического союза мирных гражданских объектов на территории Югославии, такие же действия Грузии в отношении населения Южной Осетии и Абхазии в 2008 г. Неудовлетворительным является также осуществление положений Женевских конвенций, обязывающих государства ввести в действие уголовное законодательство, в сотрудничестве с другими государствами разыскивать лиц, совершивших серьезны» нарушения конвенций, и предавать их суду. Неэффективно исполняются и нормы конвенции относительно обучения и ознакомлении гражданского населения с текстом конвенций, изучения их в военных и гражданских учебных заведениях.

В целом же международное право выполняется государствами удовлетворительно, свидетельством чего выступает тот факт, что большой объем многообразных связей государств повседневно регулируем и нормами международного права, которые редко нарушаются.

Чаще всего нарушения происходят в сфере международных политических отношений, касающихся вопросов безопасности, разоружения, вооруженных конфликтов и т.д. Но если сравнить эти нарушения с тем, что происходит внутри государств, то результаты окажу ни не м пользу внутригосударственного права¹. Международному праву зачастую бросают упрек в том, что оно не может решить такие проблемы, как защита окружающей среды, права человека, внутренние вооруженные конфликты. Но на самом деле решение этих проблем зависит в первую очередь от внутреннего права.

Для эффективности норм международного права важно не просто их осуществление, но и оптимальный уровень реализации предписа­нии, содержащихся в них. Уровень реализации государствами международного права исторически обусловлен. Он зависит от многих объективных и субъективных условий и факторов: международного политического климата в целом, социально-политической необходимости и роли международного права в сохранении и функционирова­нии человеческого общества, экономического, социально-политического уровня развития государств, их политики, политико-правовой культуры и т.д.

Оптимальному уровню соответствует понятие международной законности, определяемое как исторически обусловленный уровень реализации принципов и норм международного права. Международ­ная законность служит объективным критерием оценки этого уровня. Законность предполагает высокий уровень реализации правовых норм с учетом того, что реализация диспозиций правовых норм должна значительно преобладать над реализацией их санкций при общем высоком уровне реализации тех или других². Вряд ли можно признать норму высокоэффективной, если она исполняется под принуждением, если желаемый результат достигается путем применения мер ответствености к правонарушителю.

Установление факта неисполнения государством обязательства по международному праву во многих случаях не вызывает особых трудностей. Однако не всегда оно бывает очевидным из-за отсутствия и международном праве четких границ между нарушением и выполне­нием обязательств его субъектами. Показателями, характеризующими уровень реализации норм международного права, должны служить признаки, раскрывающие социальный и правовой результат действия правовой нормы, а именно: полнота и точность реализации прав и обязанностей, содержащихся в норме международного права;

степень. достижения непосредственных социальных целей норм права;

Об эффективности международно-правовых норм см.: Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Теоретические проблемы. Казань, 1999.

'См.; Черниченко СВ. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993. С. 58.

соответствие поведения субъектов международного права предписани­ям нормы права (правомерное поведение). Действие международно-правовых норм может привести к незапланированным, в частности отрицательным, результатам. Их также необходимо учитывать в процессе исследования и при оценке степени эффективности конкретной правовой нормы.

Рассмотрим названные показатели уровня реализации норм меж­дународного права подробнее.

Полнота и точность реализации прав и обязанностей, содержащихся в норме международного права. Требование полноты реализации обя­зательств, вытекающих из международно-правовых норм, означает, что субъекты обязаны добросовестно и последовательно выполнять все предписания, содержащиеся в них. Применительно к выполнению обычных норм международное право не требует, чтобы поведение го­сударств полностью совпадало с нормой обычного права. Достаточно, чтобы поведение государств в общем следовало этим нормам.

Заявления государств о необходимости полного и точного выполне­ния своих обязательств, содержащихся в международных соглашениях и других источниках, можно встретить в различных международных документах и актах. В Декларации тысячелетия ООН от 8 сентября 2001, государства — члены Организации заявили: «...Мы подтверждаем свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение суверенного равенства всех государств; уважения их территориально!! целостности и политической независимости; урегулирования спором мирными средствами и в соответствии с принципами справедливости и международного права; права на самоопределение народов, все еще находящихся под колониальным господством и иностранной оккупацией; невмешательства во внутренние дела государств; уважения прим человека и основных свобод; соблюдения равных прав для всех без различия расы, пола, языка и религии; и международного сотрудничества в решении международных проблем экономического, социальною, культурного или гуманитарного характера».

В документе регионального характера — Итоговом документе Мадридской встречи 1980 г. — государства заявили, что ее участники «вновь. подтверждают свою решимость полностью уважать и применять эти принципы (Заключительного акта. — Авт.) и, соответственно, содействовать всеми мерами как в законодательном плане, так и практически повышению их действенности».

Полное осуществление предписаний, содержащихся в норме права, предполагает их фактическую реализацию в поведении государств и других субъектов. В отношении государств следует подчеркнуть: ответственность за применение международного права несет государство но в целом. Сюда можно отнести также ответственность за соответствующую деятельность всех государственных органов, юридических и физических лиц. Иное положение предельно ограничивало бы воз­можности осуществления международного права.

Норма и деятельность по ее реализации представляют диалектическое единство: одни нормы действуют в статике (прежде всего право- запрещающие нормы), многие другие нормы реализуются в динамике, и процессе их исполнения. Другими словами, одна группа норм вызывает социальный эффект самим своим существованием (правозапрещающие нормы, закрепляющие санкции и др.), а другие достигают его лишь в процессе активных действий по их осуществлению. В первом случае эффективность норм права выражается в соблюдении их предписаний (пассивное поведение), во втором — для ее достижения субъектам следует реализовать предусмотренные правовыми нормами ж»ложности действовать активно. Примером первого вида поведения может служить воздержание от каких-либо действий, ведущих к на­рушению режима о разграничении линии границы, установленного оглашением между сопредельными государствами.

Более разнообразными и содержательными являются формы поведения по реализации предписывающих и управомочивающих норм. Но своему содержанию эти действия могут быть действиями материаль­ною (или фактического) характера. Они могут также быть действиями организационно-правового характера. Во внутригосударственной сфере это издание закона или административных актов и правил в целях им иол нения международных обязательств.

Национальные законы и правила могут и не быть полностью идентичными предписаниям международно-правовых норм, и это не будет рассматриваться как их нарушение. Главное заключается в том, чтобы они обеспечивали столь же эффективное регулирование, что и пред­писания международных актов. Об этом говорится в некоторых меж­дународных документах, в частности по морскому праву. Так, ст. 208, 209 и 210 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматриваю: при регулировании деятельности государств на морском дне (ст. 208) и в Районе (ст. 209), а также захоронения отходов (ст. 210) националь­ные законы и правила должны быть «не менее эффективными, чем международные нормы и стандарты».

Точность выполнения предписаний международной нормы, содержащейся в международных актах, означает ее исполнение субъектами в полном соответствии с ее содержанием, духом и буквой и целями нормы.

Если в международном договоре устанавливаются процедуры и определенный порядок реализации его норм, то они также являются обя­зательными для выполнения, поскольку являются частью международного договора.

В отдельных предусмотренных договором случаях допускается отклонение от требований полноты и точности выполнения субъектами предписаний договорных норм.

Иногда отклонения от точного предписания договорных норм вызываются особенностью регулируемого правоотношения. Примером может служить делимитация границ. Какой бы подробной ни были делимитация, она зачастую не может предусмотреть всех особенностей рельефа и при демаркации часто возникают ситуации, когда провести линию границы можно по-разному, а точные указания в делимитационных документах отсутствуют. Возникающие при этом разногласим решаются смешанными (совместными) комиссиями сторон, осушествляющими демаркацию границы. Линия границы на местности всегда устанавливается более точно и детально, чем это описано в делимитационных документах. При демаркации возможны небольшие отклонения от делимитационного определения линии границы, с том чтобы не разделить населенный пункт.

В других случаях отклонение от точного выполнения требовании договорных норм может быть вызвано различием в уровнях экономического развития государств. Положения, предусматривающие возможность отклонения государствами от полноты и точного Предписания договора, встречаются чаще всего в сфере международного гуманитарного права, правового регулирования проблем прав человека.

Так, международные документы закрепляют условия и перечень таких прав человека, которые должны соблюдаться при всех обстоятельствах. В число этих прав входят: право на жизнь; запрещение пыток негуманного или унижающего обращения; запрещение рабства запрещение обратной силы уголовных законов. Они образуют так называемое неизменное ядро прав человека. Согласно принципам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от ноября 1950 г., получившим развитие в Протоколах к ней, фунда­ментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время войны или иного чрезвычайного положения. Отступление от некоторых из них допустимо лишь в том случае, если опасность, как подчеркивалось в решении Европейской комиссии и Европейского суда, является «реальной или неминуемой», ее последствия угрожают государству и обществу в целом, а кризис носит «исключительный характер»¹. Также государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.

Интерес с точки зрения юридической техники представляет закреп­имте обязательств Европейская социальная хартия 1961 г. В ней обяза­тельны декларация (ч. 1) и международный договор (ч. 2), которые соответственно содержат по 19 совпадающих экономических и социальных прав. Положения первой части Хартии не являются строго обязатель­ными. Они рассматриваются как цель политики государств, реализации и мор их они будут добиваться «всеми подходящими средствами... (ст. 20, п. I, ч. I). В свою очередь подпункты «В» и «С» п. 1 ст. 20, направленные на осуществление положений ч. 11 Хартии, содержат на этот счет более жесткие предписания. В соответствии с ними «государству принадлежит право выбора из второй части тех положений, которые оно признает для себя обязательными. Это правило представляется достаточно эффективным, так как оно, с одной стороны, позволяет обеспечить реализацию определенного минимума социально-экономических прав, а с другой — предоставляет государствам возможность самим опреде­литься относительно их конкретного перечня, исходя из своих соци­ально-економических, юридических условий и традиций.

И других сферах международно-правового регулирования также имеются договоры, предусматривающие право государств отойти

См.: Гомиен Д. Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. I фиебург, 1994. С. 5.

от некоторых его положений, но только в направлении более высокого уровня правореализации.

Степень достижения непосредственных социальных целей и осущест­вление норм международного права в соответствии с их объектом и целью. Должный уровень правореализации означает также, что предписании международных договоров и иных актов применяются субъектами в соответствии с их объектом и целью. Добросовестное выполнение договора означает, в частности, выполнение его с учетом целей. Соб­ственно, осуществление нормы есть достижение поставленной перед ней цели. Степень достижения при реализации нормы тех целей, ко­торые были поставлены при ее создании, служит измерителем эффек­тивности действия нормы. Согласно требованиям Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 18) его стороны обязаны воз­держиваться от всяких действий, которые могут привести к лишению договора его объекта и цели. Кроме того, необходимо учитывать си­стемную взаимосвязь целей международного права различного уровня. Цели конкретного акта должны соответствовать общим целям между­народного права, которые носят императивный характер. Поэтому конкретные нормы и акты должны осуществляться в соответствии с целями международного права. Осуществление права вопреки целям международно-правовой системы является противоправным деянием и служит основанием для признания соответствующих результатов или актов недействительными. Цели выступают критерием в применении права и в конкретных ситуациях. Пользование правами вопреки целям международного права является одним из критериев злоупотребления правом.

Цели нормы не всегда очевидны. Их необходимо выявлять путем изучения текста договора, в котором нормы содержатся, а также намерений сторон, подготовительных документов, практики применения данной нормы. В ряде случаев цели норм в силу их очевидности либо множественности, либо в силу отсутствия обязательного требования фиксации целей в тексте договора не закрепляются. Между тем исследование, связанное с определением степени эффективности ме­ждународных норм, предполагает выявление и анализ целей, незави­симо от того, выражены они или нет в официальной форме в тексте договора.

Все это делает актуальной проблему толкования. Одна из задач толкования состоит в том, чтобы дать норме оптимальный эффект, г.с. чтобы норма была практически применимой и вела к положительным результатам. Этот вывод следует из ст. 32 Венской конвенции

праве международных договоров 1969 г., предусматривающей возможность обращения к вспомогательным средствам толкования в слу­чаях, когда применение общих правил толкования, предусмотренных и ст. 31 указанной Конвенции, не позволяет вскрыть точный смысл договора или ведет к явно абсурдным результатам. Еще Г. Гроций и Э. Ваттель отмечали в свое время, что всякое толкование, которое ведет к абсурду, должно быть отброшено.

Смысл правила толкования, направленного на достижение положительного результата, состоит в выборе между двумя значениями анализируемой нормы договора того из них, которое позволяет ей дать практический результат (эффект). В соответствии с этим прави­лом толкующий норму субъект должен исходить из того, чтобы она применялась на практике. В этой связи Комиссия международного права высказалась следующим образом: «Если договор может быть истолкован в двух значениях (смыслах), одно из которых способно дать эффект, а другое не приводит к желаемому результату, принцип добросовестного выполнения и необходимость реализации объекта и цели договора требуют, чтобы был выбран первый из двух способов толкования».

В практике международных судебных и арбитражных органов, а так­же во внутригосударственных актах нередки случаи обращения к это­му правилу толкования. Так, в решении Международного суда ООН

по делу о проливе Корфу отмечалось: «...рассматривать какое-либо положение договора лишенным смысла и не ведущим ни к какому резуль­тату было бы действием, противоречащим общепринятым правилам толкования». В качестве примера сошлемся на внутригосударствен­ный акт, в частности на решение Федерального совета Швейцарии, в котором говорится: «Осуществление договоров не исчерпывается тщательным соблюдением обязательств в международном плане, оно включает также использование во внутреннем праве соответствующих средств, с тем чтобы дать этим актам оптимальный эффект».

Практическую значимость рассматриваемого правила толкования не следует, однако, преувеличивать. В его основе лежит требование поиска действительного смысла нормы, с тем чтобы дать ей практиче­ский результат. Существуют определенные рамки применения данного правила толкования. Ими выступают принцип добросовестного выпол­нения обязательств, согласно которому толкование должно опираться на текст договора, оно не должно вести к его односторонней модификации, ревизии договора. Государство не вправе в одностороннем порядке под предлогом придать договору наибольшую эффективность вносить в него какие-либо изменения. Далее, толкование одних пред­писаний договора не должно противоречить другим его положениям. Подобное противоречие будет иметь место в том случае, если анали­зируемой норме придается смысл, несовместимый с буквой и духом договора, в котором содержится эта норма.

Соответствие поведения субъектов международного права предписа­ниям нормы права — правомерное поведение. Правомерное поведение - предпосылка и ближайший показатель степени эффективности норм международного права.

Деятельность — наиболее непосредственный реализатор содержа­щейся в норме правовой программы. Связь правомерного поведения государства с эффективностью норм международного права опреде­ляется тем, что правомерное поведение служит средством достижения целей норм.

При любой, даже самой совершенной норме социальные результаты не будут достигнуты, если ее предписания не будут осуществляться в поведении субъектов. Механизм правореализации завершает свое действие в фактическом поведении субъекта международного права. Таким образом, правомерное поведение является связующим звеном между правовой нормой и тем социальным эффектом (результатом), на достижение которого данная норма рассчитана. Совокупность всех правомерных действий — это по сути воплощение правопорядка в меж­дународном сообществе.

Известно, что не всякая деятельность эффективна и целесообразна и не всякие результаты деятельности являются оптимальными, ожи­даемыми и даже желаемыми, т.е. не всякая деятельность сама по себе обеспечивает эффективную реализацию правовых норм. Это объяс­няется тем, что правовое поведение есть «совокупный социальный эффект» действия многих факторов как юридического, так и неюридического характера.

Факторы, характеризующие поведение субъектов, сами по себе, конечно, не определяют эффективность нормы права. Но они ее необходимое условие, влияющее на достижение эффективности в процессе практической реализации правовых норм в правоотношении. Отсюда изучение причинных связей между поведением субъектов права (преж­де всего государств) и международным правом представляется одним 1п важных направлений исследования эффективности его норм. Эта связь непростая. Ведь международное право — лишь одно из звеньев и цепи факторов, приводящих к решению «за» или «против» конкрет­ного действия государств на международной арене. То, насколько решающим в определении этого поведения является международное право, зависит от многих обстоятельств, в частности от того, какое место отводится государством в его внешнеполитической деятельности соблюдению, исполнению международного права, выполнению меж­дународных обязательств, от состояния международных отношений и других условий и факторов.

Чтобы проиллюстрировать вышесказанное из всего многообразия факторов, влияющих на правомерное поведение государств, рассмотрим фактор мотивации такого поведения. Общепризнано в теории нрава, что наиболее надежный мотив правомерного поведения — осо­знание субъектом права, понимание им социальной, юридической значимости правомерного поведения. Эта мотивация непосредственно связана с понятием социальной (позитивной) ответственности. Соци­альная ответственность как осознание долга в сфере права выступает субъективной стороной правомерного поведения. Позитивная от­ветственность выполняет в обществе важные функции социального регулирования и контроля за поведением людей. Еще большую роль играет позитивная ответственность в сфере международного права, по­строенной на принципах координации. Позитивная ответственность, носителями которой выступают все государства, имеет созидательный характер и всегда выражается в поведении, направленном на поддер­жание и укрепление международного правопорядка и достижение положительных для каждого государства результатов.

Важным аспектом позитивной ответственности является право­вая активность субъектов права. Международная правосубъектность предполагает активность государства в реализации и защите своего правового статуса. Право на активные действия, как известно, глав­ное в субъективном праве. В международно-правовой сфере активная и конструктивная деятельность субъектов права способствует наиболее эффективному осуществлению и охране предписаний норм права, достижению намеченных в них целей. Следовательно, правовую актив­ность государства (и других субъектов международного права) можно рассматривать в качестве одной из юридических гарантий реализации норм международного права.

Важное место среди факторов, влияющих на мотивацию пове­дения государств и стимулирование правомерного поведения, при­надлежит самому международному праву. Право — одно из средств воздействия на волю, сознание и мотивацию поведения. В этом от­ношении международно-правовые нормы не являются исключени­ем. В механизме международно-правового регулирования они также оказывают мотивирующее действие на поведение субъектов права, Способность норм международного права оказывать мотивирующее действие на поведение их субъектов зависит от их содержательных и формальных свойств, выполняемых ими функций и т.д. Среди этих свойств следует отметить прежде всего социально-политическую не­обходимость международного права, его социальную ценность, роль в функционировании системы международных отношений. Общепризнано, что требования правовых норм исполняются субъектами добровольно, если они соответствуют их ценностным ориентациям и интересам. Это положение справедливо и для современного меж­дународного права, которое направлено на охрану наиболее важных общечеловеческих ценностей и интересов.

Нормы международного права способны вносить организованность и порядок в отношения между государствами. А это одна из предпосы­лок укрепления доверия, определенности, предсказуемости действий государств на международной арене. Но если нормы международного права способны содействовать установлению порядка и стабильности, доверия и т.д., то они могут, очевидно, служить одним из побуди­тельных мотивов соблюдения государствами своих международных обязательств.

В заключение отметим, что международное право представляет собой необходимый элемент организации международных отношений, сознательного, согласованного воздействия государств на их развитие. Нормы и принципы международного права раскрывают определенные ценности, закрепляют общепризнанные образцы поведения, в них субъектам предлагаются оптимальные (типичные) варианты поведе­ния. Благодаря этим и другим свойствам международного права его нормы и принципы способствуют осуществлению должного поведения государств и других субъектов права. Вопрос состоит в том, как повы­сить заинтересованность государств в использовании международно-правовых средств в своей деятельности на международной арене.

Представляется очевидным, что современное международное право обладает немалым потенциалом для стимулирования правомерной деятельности государств в международных отношениях, который не­обходимо активно использовать в нормотворческом и правореали-зующем процессах.