Власне ставлення автора до проваджень за зверненням гро­мадян викладено у підрозділі 5.3 «Адміністративні проваджен­ня та їх види» глави 5 цього посібника. Але, враховуючи значну публічну, соціальну і правову цінність звернень громадян, від­сутність іншого правового врегулювання подання скарг, є по­треба висвітлення цих питань у навчальній літературі для під­готовки фахівців, особливо в галузі права. Проте автор залишає за собою право зробити ремарку, що звернення громадян нале­жить до адміністративного процесу лише в частині звернень до суб'єктів владних повноважень, їх посадових осіб, уповноваже­них розглядати заяви і скарги громадян.

10.1. Правові основи провадження за зверненням громадян

Звернення громадян до суб'єктів владних повноважень, об'єднань громадян та громадських організацій є важливішим засобом забезпечення реалізації соціально-економічних, полі­тичних та особистих і охоронюваних законом інтересів грома­дян. Конституційне закріплення (ст. 40) про те, що «усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звер­нення або особисто звертатися до органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрун­товану відповідь в установлений законом строк», принаймні встановлює кілька принципових, основних положень (засад)

223

Провадження за зверненням громадян

ГЛАВА 9

3. скасувати повністю або частково чи змінити оскаржува­ ний адміністративний акт, процедурне рішення, а скаргу задо­ вольнити повністю або частково.

4. задовольнити скаргу повністю або частково порушивши при цьому питання перед органом владних повноважень про внесення відповідних змін до прийнятого ним рішення.

Адміністративний акт суб'єкта розгляду скарги може бути також оскаржений в установленому законом порядку до суду.

Виходячи зі змісту скарги провадження за скаргою суб'єкта звернення умовно можна поділити на дві групи: провадження у зв'язку з порушенням прав і законних інтересів громадян чи юридичних осіб; провадження за результатами розгляду ад­міністративної справи за заявою суб'єкта звернення чи за ініціативою органу владних повноважень.

Провадження у зв'язку з порушенням прав і законних інте­ресів громадян чи юридичних осіб здійснюється у разі подання скарги суб'єкта звернення у зв'язку з порушенням його прав діями, рішенням и державних органів, органів місцевого само­врядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань гро­мадян, їх посадовими особами з вимогою про поновлення по­рушеного права чи інтересу. Це можуть бути порушення прав та інтересів прийняттям адміністративного акта та його вико­нанням, створенням перешкод для здійснення громадянином чи юридичною особою своїх прав або незаконне покладення на них яких-небудь обов'язків.

Провадження за результатами розгляду адміністративної справи за заявою суб'єкта звернення чи за ініціативою органа владних повноважень здійснюються у випадках, коли розгля­дом справи за заявою суб'єкта звернення не досягнуто бажано­го результату або якщо за ініціативою органа владних повнова­жень справа розглянута з порушенням законодавства, переви­щені повноваження контролюючого органа, застосовані заходи примусу, що не відповідають законодавству, тощо.

Глава 10

ПРОВАДЖЕННЯ ЗА ЗВЕРНЕННЯМ ГРОМАДЯН

щодо реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів, а саме:

1) встановлюється право кожного громадянина на звернен­ ня до органів державної влади, органів місцевого самовряду­ вання та посадових і службових осіб цих органів;

2) встановлюється зобов'язання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб цих органів розглянути звернення і дати обґрунтовану від­ повідь заявникові у зазначений законом строк;

3) встановлюються види звернень громадян — індивідуальні чи колективні, письмові або усні, які мають за мету привернути увагу відповідних органів і посадових осіб до публічних або приватних проблем чи інтересів як окремих громадян, так й суспільства в цілому.

Поряд із забезпеченням реалізації соціально-економічних, політичних та особистих прав звернення громадян одночасно виконують роль засобу, який гарантує дотримання законності у державному управлінні, виступають важливішим джерелом інформації про стан державного, господарського та соціально-культурного будівництва у суспільстві¹.

Незважаючи на те, що звернення громадян стосуються різ­них напрямів діяльності суспільства і держави, а за змістом містять різноманітну інформацію — від схвальної до вимог від­новлення порушеного права, в юридичній літературі зазна­чається, що всі вони характеризуються низкою загальних оз­нак². Аналіз нормативних актів та літературних джерел дає можливість зробити висновки про наступне: 1) звернення грома­дян є лакмусовим папірцем соціальної активності громадян. Наприклад, на останніх виборах депутатів до Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування 2007 р. понад 500 тис. виборців звернулися до органів владних повноважень із зверненнями щодо недоліків у роботі виборчих комісій та ін­ших державних органів; 2) звернення громадян є відображенням стану справ у відповідній сфері суспільного життя та діяльності органів владних повноважень. Вони дають уявлення про функ­ціонування цих органів, об'єднань громадян, підприємств, ус­танов та організацій; 3) звернення громадян є носієм інформації,

яка має вагоме значення для забезпечення прав і свобод люди­ни, державного і господарського будівництва, управління різ­ними галузями й сферами економіки, соціального і політично­го життя суспільства. В них міститься інформація про певні негативні явища і недоліки в роботі державного апарату, про­галини у законодавстві тощо. Така інформація породжує пра­вові наслідки; 4) звернення громадян «підносять» їх до рівня ак­тивних учасників управлінського процесу. Відомості у звернен­нях надаються громадянами за їх власним волевиявленням, що надає можливість громадянинові коригувати управлінський процес та захищати право на участь в управлінні державними справами, а також забезпечувати контроль за законністю дій органів владних повноважень; 5) звернення громадян являє со­бою універсальний процесуальний засіб для порушення різно­манітних адміністративних проваджень. Наприклад, дозвільне, реєстраційне, контрольно-наглядове провадження та ін.

Конституційне закріплення прав громадян на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, до посадових і службових осіб цих органів деталізоване та конкре­тизоване у низці законів та підзаконних актів. Як зазначається у юридичній літературі, окреслена сфера процесуальної діяль­ності органів публічної влади не відчуває браку в нормативно­му масиві¹. Насамперед це:

а) на рівні кодифікованого акта — Кодекс адміністративного судочинства України, який регламентує судовий порядок роз­ гляду адміністративних справ, що виникають у сфері публічно- правових відносин та пов'язані з дією чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень. Отже, протиправні дії органів владних повноважень, їх посадових осіб можуть бути оскаржені до ад­ міністративних судів;

б) на рівні окремих (спеціальних) законів — Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., яким регулю­ ються питання практичної реалізації громадянами України пра­ ва на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, із зауваженнями та пропозиціями, що стосуються їх функціональних обов'язків або

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 132.

² Там само. — С. 133; Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністратив­ ного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 272.

224

225

¹ Колпаков В. К, Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під­ручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 308—309; Кузьменко О. В. Теоре­тичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. - С. 273.

8 8-357

ПРОВАДЖЕННЯ ЗА ЗВЕРНЕННЯМ ГРОМАДЯН

ГЛАВА 10

статутної діяльності; із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав; за­конних інтересів; зі скаргою про їх порушення;

в) на рівні підзаконних нормативних актів — укази Прези­дента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. «Про до­даткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами кон­ституційного права на звернення» від 13 серпня 2002 р., «Про невідкладні заходи з удосконалення організації прийому грома­дян органами державної влади, органами місцевого самовряду­вання та посадовими і службовими особами цих органів» від 14 квітня 2004 р.; постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. «Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненням громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, в установах, організа­ціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформа­ції»; відомчі нормативні акти центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, якими передбачено створення необхідних умов для реалізації консти­туційних прав громадян на письмове звернення, або особистий прийом та обов'язкове одержання обґрунтованої відповіді на звернення, а також ведення окремо від інших видів діловодства за пропозиціями, зауваженнями, заявами, клопотаннями і скаргами громадян в органах владних повноважень та установ­лення особистої відповідальності керівників організацій за стан діловодства за зверненнями громадян. У кожному органі дер­жавної влади, органі місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, підприємствах, установах, організаціях незалежно від форм власності, засобах масової інформації прийняті від­повідні акти, що установлюють порядок і умови прийому гро­мадян, реєстрації звернень, їх розгляду і надання обґрунтованої відповіді на них.

Розмаїття нормативного матеріалу певним чином забезпе­чує повноту регулювання суспільних відносин цієї сфери, ство­рює позитивний ефект окремих проваджень за зверненням громадян. Однак значна кількість нормативного матеріалу має і певні недоліки. У більшості випадків цей нормативний ма­теріал носить відомчий, а іноді — й формальний характер, у ньому відсутня деталізація загальної процедури оскарження, обов'язковість вирішення питань у зверненні та інформування заявника про наслідки, особливо на місцевому рівні.

226 і:

Усуненню цих недоліків сприяло б прийняття загального кодифікованого акта. Значну кількість норм, які містяться у ві­домчих актах, можна було б уніфікувати, а важливі аспекти про­ваджень щодо розгляду звернень громадян закріпити на законо­давчому рівні. Це стосується значної кількості питань: закріп­лення загальних правил розгляду звернень громадян; переліку процесуальних дій у справі за зверненням; строків адміністра­тивного провадження; початок і закінчення адміністративного провадження; загальні правила оскарження дій або рішень суб'єктів, уповноважених розглядати адміністративні справи за зверненнями; виконання рішень суб'єктів, уповноважених роз­глядати адміністративні справи за зверненням та ін.