§ 3. Функції правотворчості

Функції правотворчості — напрямки діяльності по встановленню, зміні або скасуванню правових норм, створенню і розвитку законодав­ства.

Основні функції правотворчості:

1. Функція первинного регулювання суспільних відносин (роз­робка і прийняття нових правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювалися, і вперше виникла в цьому¹ необхідність. Наприклад, лише з розвитком космічних досліджень з'яв* ляється космічне право; із переходом України на шлях розвитку ринко-вих відносин виникла необхідність у створенні нових законів: про бір* жу, приватизацію та ін. ,-, *в

2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, змін" або доповнення до чинних норм) передбачає заміну тих законів, ще застаріли, не відповідають потребам суспільного розвитку. При цьом^ важливо не займатися відновленням заради відновлення, оскільки стабіль­ність є кращою ніж зміни, тим більше змін без особливої необхідносте. Коли ж суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого за* конодавства, яке адекватно відбивало б ці потреби. Тоді настає необхід­ність у створенні нових кодексів, законів, вносяться зміни і доповнення до відповідних законодавчих актів. Не має бути дисбалансу між темпа-! ми відновлення законодавства і рівнем відновлення суспільства.

3. Функція заповнення прогалин у праві, тобто усунення повної чи часткової відсутності чинних нормативних актів необхідних юриди-' чних норм. ї^!

Зрозуміло, можна використовувати аналогію закону, тобто вирішення справи або окремого питання на основі закону, що регулює подібні від­носини; або аналогію права, тобто вирішення справи або окремого юри* дичного питання на підставі загальних начал і змісту законодавства.

Проте аналогія не заповнює прогалини. Заповнити прогалину можна лише шляхом правотворчості. Як відшукується прогалина? Під час за­стосування норм права — у суді, адміністративній діяльності та ін. Для знаходження прогалин узагальнюється судова і адміністративна практй⁴ ка. Вироблене за допомогою аналогії вирішення юридичної справи н® повинно суперечити приписам чинного законодавства. Воно може ста­ти підставою для удосконалення законодавства.

4. Функція упорядкування нормативно-правового матеріалу (кодифікаційна або систематизаційна правотворчість). Організаційною формою цієї функції є кодифікація законодавства, що передбачає обґру­нтоване його відновлення.

§ 4. Правотворчий процес. Нормопроектування як стадія правотворчого процесу

Процес творчості права не обмежується підготовкою і виданням нор­мативно-правових актів. Він містить у собі також підготовку й оформ­лення інших джерел (форм) права: нормативно-правових договорів (внутрішньодержавних і міжнародних), судових прецедентів та ін. Кож­ний з них має свої особливості «руху» —^ процесу створення. У цьому

Глава 17. Утворення права. Правотворчість. Джерела.

429

параграфі узагальнено розглядається процес, пов'язаний з прийняттям нормативно-правових актів.

Відразу ж зазначимо, що правотворчий і законодавчий процес — не тотожні поняття. Законодавчий процес — важлива складова частина правотворчого процесу, що має складний характер.

Правотворчий процес — система взаємозалежних процедур (ста­дій) з прийняття, зміни, обнародування (доведення до відома виконав­ців) законів і підзаконних актів уповноваженими органами держави, організаціями і посадовими особами.

Кожний вид нормативно-правових актів пов'язаний з компетенцією державних органів певного рівня, тому підготовка, розгляд і прийняття кожного виду актів в ієрархії актів мають специфічні ознаки. Ступінь складнощів правотворчого процесу визначається тим, які нормативно-правові акти приймаються (в Україні — закони Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, рішення органів міс­цевого самоврядування та ін.).

В юридичній літературі є кілька підходів до розуміння системи ста­дій, на які поділяється правотворчий процес. Усі вони заслуговують на увагу, оскільки автори використовують різні критерії їх виділення.

Пропонуємо класифікацію стадій правотворчості в узагальненому вигляді (включаючи законодавчий процес і процес прийняття підзакон­них актів).

Класифікація стадій правотворчості подається на тлі процесу право­утворення. Попередньо зазначимо, що стадії правотворчості можуть збігатися зі стадіями правоутворення, проте процес правоутворення не вичерпується процесом правотворчості. Стадії правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути поділені на ряд етапів.

Стадії правоутворення і правотворчого процесу:

І. Передпроектна стадія.

1. Формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної правової системи відбувається на рівні правосвідомості в ре­зультаті виявлення волі народу (колективу), об'єктивно зумовленої по­требами його соціального життя.

2. Правотворча ініціатива — обґрунтування юридичної значущості правової регламентації певних суспільних відносин, тобто видання но­рмативно-правового акта.

Це — етап правоутворення: Він характеризується дією об'єкти­вних чинників і являє собою підготовчу стадію правотворчості.

ІІ.Проектна стадія (нормопроектування).

Нормопроектування — специфічна діяльність компетентних орга­нів, яка полягає в аналізі, розробці й обговоренні проектів нормативно-правових актів з метою ухвалення, зміни або скасування норм права, що містяться в них. Це велика підготовча робота по вивченню пробле­ми, підготовці проекту нормативно-правового акта і поданні його в дер­жавний орган задля прийняття і наділення його юридичною чинністю.

1. Ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-право­вого акта.

2. Розробка концепції проекту нормативно-правового акта.

3. Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта (або до­робка проекту, внесеного в порядку правотворчої ініціативи): аналіз існуючих норм, вивчення світового досвіду.

4. Безпосередня робота над текстом: формулювання норм права.

Проекти указів Президента, постанов уряду звичайно готуються від­повідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попере­дніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента й уряду.

Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органа­ми й організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають.

До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об'єднання.

5. Експертиза готового проекту, його попередній розгляд правотво-рчим органом. Для розгляду проекту залучаються зацікавлені державні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: парла­ментські читання, наради за участю наукової громадськості і зацікавле­них міністерств, резензування науково-дослідними інститутами та ін. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьо­вується і редагується.

6. Обговорення проекту нормативно-правового акта й узгодження його тексту з зацікавленими особами. Найважливіші законопроекти мо­жуть бути винесені на всенародне обговорення;

Цей етап правоутворення становить початкову стадію право­творчості — нормопроектування.