3. Пути формирования национальной доктрины безопасности труда

Государственная политика России в области охраны труда исходит из доктри­ны «нулевого риска» и опирается на методологию «порогового» характера воздей­ствия факторов производственной среды. Сторонники такой позиции считают, что на организм человека влияет только превышение «пороговых» значений (предель­но допустимых концентраций /ПДК/ для химических и биологических веществ или предельно допустимых уровней /ПДУ/ шума, вибрации, различного рода излуче­ний) факторов физического характера. На практике это проявляется в том, что приоритет отдается определению нормативных значений различных факторов (что вполне оправдано), организации их измерения и контроля на рабочих местах.

Однако отечественный и международный опыт свидетельствует о принципи­альной невозможности исключения профессионального риска. Выяснилось, что даже в пределах «пороговых» значений вероятность повреждения здоровья чело­века весьма существенная.

Другой порок доктрины «нулевого риска» в том, что она идеализирует реаль­ные возможности предприятий по обеспечению охраны труда работающих. В ре­зультате возникает правовой тупик:

• обязательность в соответствии с законом обеспечения всем работающим безо­пасных условий труда в большинстве случаев нельзя реализовать.

Доктрина «нулевого риска», не может служить надежным ориентиром при раз­работке методов оценки профессиональных рисков. Более того, будучи догматич­ной, она сковывает развитие методов и выработку критериев оценки.

Другая доктрина, получившая признание на Западе в конце 60-х гг. исходит из тезиса о принципиальной невозможности полного исключения профессионального риска в процессе трудовой деятельности и требует, с одной стороны, оценки и оп­ределения уровней «приемлемого риска», а с другой —принятия мер по исключе­нию чрезмерного или «недопустимого риска». Для этого наблюдения за состояни­ем производственной среды и трудового процесса дополняются методами оценки здоровья, трудоспособности работников, установлением взаимосвязи между состоянием условий труда и вероятностью возникновения повреждающих эффектов.

Приходится констатировать, что России еще только предстоит освоить эту область.

Мировой опыт свидетельствует, что создание эффективной национальной сис­темы охраны труда связано с разработкой государственной доктрины безопасности труда, развития на ее основе согласованных между собой правовых институтов, формирования сложной социальной инфраструктуры (экспертизы техники и усло­вий труда, медицинской диагностики и лечения, социальной и профессиональной реабилитации), что всегда сопряжено с решением комплекса правовых, медицин­ских, технических и организационных вопросов.

В этой связи основная цель стратегических изменений в области условий, ох­раны и медицины труда заключается в создании нового для нашей страны меха­низма охраны труда в виде сбалансированной системы государственных и ры­ночных регуляторов, определении роли и места основных хозяйственных субъектов, государственных и негосударственных структур.

Такой концептуальный подход, как свидетельствует мировой опыт, позволяет создать эффективные национальные и фирменные системы охраны и медици­ны труда, социального страхования, кардинально минимизировать уровень про­фессионального риска и обеспечить высокую степень социальной защиты. В со­став организационных структур данных систем входят:

• специализированные государственные институты власти (социальные суды, министерства труда и здравоохранения, органы по контролю за техникой безопасности в особо опасных отраслях, инспекции труда);

• органы охраны и медицины труда на предприятиях и в организациях;

• государственные и профессионально-общественные организации по обязатель­ному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве, инже­нерные и консалтинговые организации по оказанию услуг в данной сфере;

• федеральные, региональные и отраслевые центры и фонды, обеспечивающие проведение научно-исследовательских работ по условиям, охране и медицине труда (см. табл. 3).

В новых общественно-экономических условиях роль государства и предпри­ятий существенно меняется. Роль государства усиливается и расширяется. Однако повышение такой роли осуществляется в основном в сферах законодательной и ор­ганизационной. Основными государственными формами деятельности становятся меры по созданию эффективных систем охраны труда на национальном уровне, определение гарантий в области охраны труда и социального страхования, а также контроль их исполнения для отраслей, производств и профессий с высоким уров­нем профессионального риска.

Формируя и стимулируя создание систем социальной защиты на уровне пред­приятий, негосударственных организаций и структур, обеспечивающих широкую гамму организационных, технических и социальных услуг, государство отказыва­ется от своей доминирующей односторонней роли контролера в области охраны труда, как это было раньше.

В этой связи целесообразно при формировании новых государственных орга­нов управления определить сферу их действия и предусмотреть создание, наряду с прямыми, широкого спектра косвенных форм и методов контроля за деятельно­стью в сфере охраны труда.

Государственные структуры управления охраной труда призваны обеспе­чить выработку государственной политики в данной сфере и осуществлять коор­динирующую роль различных систем по комплексной социальной защите трудя­щихся от профессиональных рисков, как это предусмотрено Конвенцией МОТ № 155 и рекомендацией МОТ№ 164.

Федеральные государственные органы призваны решать задачи, связанные с управлением техногенными и профессиональными рисками на национальном (фе­деральном) уровне:

• разработка и утверждение законов и других нормативных актов в области тех­ники безопасности, охраны и гигиены труда, социального страхования;

• учреждение и координация деятельности компетентных государственных и других видов органов независимого надзора за техникой безопасности и ги­гиеной труда;

• прямой контроль за отраслями и производствами с высоким уровнем техно­генного и профессионального риска (атомная энергетика, угольная, горная, металлургическая, химическая промышленность) с помощью органов госгор-технадзора, атомнадзора, энергонадзора, пожарного надзора, Министерства по чрезвычайным ситуациям;

• нормативно-методический надзор с помощью оценки организации субъектами Федерации работы по охране труда (генеральные и отраслевые тарифные со­глашения, определение и контроль исполнения минимальных норм социаль­ных гарантий);

• создание эффективных хозяйственных механизмов, способствующих форми­рованию безопасных условий труда и социальной защиты работающих, сти­мулирующих разработку и внедрение безопасной техники и технологии (нало­говая и кредитно-банковская система, инновационная деятельность, система государственной сертификации и экспертизы);

• создание системы социального страхования от несчастных случаев на произ­водстве и профессиональных заболеваний, медицинской и профессиональной реабилитации пострадавших на производстве;

• организация и проведение научно-исследовательских работ по проблемам ус­ловий и охраны труда, обеспечение профессиональной подготовки специали­стов, а также информационно-статистическое обеспечение;

• всемерная поддержка деятельности различных общественных организаций и объединений, ассоциаций и отдельных лиц, направленной на обеспечение ох­раны труда, содействие сотрудничеству в области охраны труда между пред­принимателями и работниками на всех уровнях управления. Глобальность проблем в сфере техногенных и профессиональных рисков, не­обходимость координации деятельности около десятка федеральных специализи­рованных ведомств, а также субъектов Федерации обусловливают необходимость создания Федерального Совета по безопасности жизнедеятельности при Пре­зиденте.

Что касается вопросов определения сферы компетенции федеральных и регио­нальных органов управления в области профессиональных рисков для отраслей со средними и низкими уровнями («Основы законодательства по охране труда в РФ»), то тут целесообразно учесть следующие соображения.

Территориальные, социальные, экономические, культурные и националь­ные особенности и традиции требуют применения в Российской Федерации осознанного разделения государственных контрольных функций в области охраны на два уровня:

• федеральный уровень — решение наиболее общих проблем в области охра­ны труда — разработка и принятие нормативных актов, подготовка специали­стов, проведение научно-исследовательских работ;

• региональный уровень — оперативный контроль за соблюдением норм тех­ники безопасности, гигиены труда, трудового законодательства.

Существовавшая до недавних пор государственная система управления охра­ной труда была неоднородной по качеству —достаточно эффективная система за­щиты от рисков аварий и пожаров и крайне слабо развитая система защиты от профессиональных рисков. Например, число вновь выявляемых профессиональ­ных больных на 10 тыс. работающих у нас в стране меньше аналогичного показа­теля по сравнению с западными странами в 30-40 раз, а системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации фактически отсутствуют. Это в значительной степени было обусловлено сложившейся моделью государственного управления, в которой приоритет отдавался функциям контроля за состоянием техники безопасности и гигиены труда, а также функции «котловой компенсации» профессиональных рисков с помощью системы «льготных» пенсий за работу во вредных условиях труда.

В этой связи проблема компенсации и минимизации профессиональных рисков имеет решающее значение для методологии построения эффективных систем управления охраной труда. Только с помощью современных методов изучения профессиональных рисков можно получить правильное представление о субъек­тах социальной защиты, определить приоритеты государственной социаль­ной политики, распределить финансовое бремя по организации социальной защиты между основными субъектами, разработать адекватную рыночным отношениям модель управления охраной труда.

Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой практикой механизмов защиты: законодательной и кон­трольной функциями государства, организационно-технической работой предпри­ятий, компенсационно-реабилитационной деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве.

Построение принципиально иного, достаточно сложного механизма управле­ния условиями и охраной труда возможно на основе осуществления комплекса взаимоувязанных и одновременно проводимых мероприятий правового, экономи­ческого, медицинского, технического и организационного характера. Для этого требуется в ближайшее время:

1. разработать государственную доктрину социальной защиты трудящихся от профессиональных рисков, включающую принятие и введение в действие двух взаимоувязанных федеральных законов — об обязательном социальном стра­ховании от несчастных случаев на производстве и обязательном социальном страховании профессиональных (досрочных) пенсий;

2. разработать и осуществить государственную программу ратификации базо­вых конвенций МОТ в области охраны труда — как стратегического пути решения вопросов условий и охраны труда, который проложен мировым со­обществом;

3. разработать и осуществить государственную программу по созданию и функ­ционированию государственной системы сертификации выпускаемого обору­дования, машин и материалов, а также системы экспертизы и лицензирования проектов организации новых производств на соответствие требованиям безо­пасности и гигиены труда;

4. разработать и ввести в действие государственную систему объективной, от­крытой и равнодоступной статистической отчетности и информации об уровнях профессионального риска в различных производствах, регионах, предприятиях;

5. разработать и осуществить государственную программу по созданию и функционированию государственных и негосударственных центров:

• по медицинскому и реабилитационному обслуживанию занятых в произ­водствах с высоким уровнем профессионального риска;

• хозрасчетных сервисных центров по оказанию технических и организаци­онных услуг в области техники безопасности, охраны, гигиены и медици­ны труда;

• хозрасчетных центров по производству наиболее массово применяемых средств коллективной и индивидуальной защиты.

6. создать федеральный и региональные фонды охраны труда для финансирова­ния научных исследований в области охраны труда, подготовки кадров, подго­товки и издания информационных материалов;

7. разработать и осуществить государственную инвестиционную программу по санации производств с недопустимыми (экстремальными) уровнями профес­сиональных рисков.