2. Конституционное право граждан на жилище

Закрепленное в Конституции РФ право на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества. От него зависят конкретные права граждан, более детально регламентированные в законах и иных норматив­ных документах. Законодательно закрепленные права граждан формируют их по­ведение и действия органов государственной власти, хозяйствующих субъектов при решении жилищной проблемы.

Формула, что каждый человек имеет право на жилище, фиксирует лишь при­знание минимального жизненного уровня, «необходимого для поддержания здоро­вья и благосостояния самого человека и его семьи», в том числе в сфере обеспече­ния жильем. Этот постулат, как и положение, что «никто не может быть произвольно лишен жилища» лишь фиксируют минимальные права человека, за­крепленные в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, представляют собой норму международного права.

Государство, присоединившееся к нормам международного права, принимает на себя обязанность удовлетворять минимальные требования по обеспечению жильем. Если же оно провозглашает себя социально ориентированным, то фикси­рует в конституции и законах обязанность удовлетворять постоянно растущие по­требности граждан на жилье.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г. обозначила социаль­ную направленность государственной политики, зафиксировала новые принципы государственного устройства и правоотношений государства, граждан и отноше­ний собственности, инициировала-изменения в нормативных актах, регламенти­рующих реализацию современной жилищной политики. Эти изменения коснулись права собственности на жилье, на учет и распределение жилых помещений, права граждан на пользование жилищем и другие правоотношения в жилищной сфере.

Конституция РФ зафиксировала и смену принципов удовлетворения жилищ­ных потребностей людей, закрепив переход от системы преимущественно государ­ственной монополии на жилье (в виде государственного жилищного фонда и госу­дарственной экономической деятельности в области жилья) к системе множественности форм собственности. Появилась частная форма собственности на жилище граждан, а также частных юридических проектных и строительных ор­ганизаций, жилищных банков. Возник рынок жилья.

Конституционное право на жилье выражает сущность системы удовлетворе­ния жилищных потребностей общества, т.е. является фундаментальным правом. От него зависит система конкретных жилищных прав граждан и они не должны противоречить ему. В зависимости от того, как определяется его содержание, складывается и поведение граждан, органов государства, хозяйствующих субъ­ектов при выборе вариантов решения жилищных проблем в конкретной жизнен­ной ситуации.

Право граждан на жилище может быть сведено к трем юридическим постула­там (ст. 40 Конституции России):

• стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда;

• улучшение жилищных условий в домах всех разновидностей жилищного фонда;

• обеспечение здоровой среды обитания, создание жилой среды, достойной ци­вилизованного человека.

Примерно такие же правовые возможности открывались и при социализме. Од­нако дефектом уходящей в прошлое системы была закрепленная прежней Консти­туцией монополия государственного, муниципального и общественного жилищно­го фондов. Индивидуальному жилищному фонду отводилось в городах и поселках городского типа незначительное место. Этот фонд имел место лишь в сельской ме­стности. Его развитию, как и развитию жилищной кооперации (другой формы уча­стия граждан в строительстве жилья), Советское государство лишь содействовало. Поскольку частная собственность была под запретом, личная собственность граж­дан на жилье носила потребительский правовой характер.

России в течение многих десятилетий имманентно сопутствовал жилищный кризис - результатом политики «государственного жилищного патернализма», го­сударственной монополии на строительство, распределение и перераспределение жилья. Эта система за многие десятилетия своего функционирования не дала и не могла дать социального результата и решить жилищную проблему. Миллионы граждан на протяжении десятков лет не имели возможности получить благоустро­енное жильё из общественных фондов потребления. Кроме того, строительство и эксплуатация государственного, муниципального и общественного жилья требова­ли крупных, постоянно растущих бюджетных и общественных ассигнований, ко­торых ни у государства, ни у местных Советов, ни у общественных организаций не было. Население, пролетаризированное системой ограничений его доходов, коли­чеством и размером жилых помещений, приходящихся на одного человека или се­мью, парализованное организационными трудностями, было не в состоянии участ­вовать в массовом жилищном строительстве. Сама система подавляла всякую ини­циативу в решении жилищной проблемы, вела к дефициту, к созданию бесконеч­ной очереди на получение государственного жилья, что искусственно стимулиро­вало дефицит жилья.

Поворотным моментом в правовом переустройстве жилищных отношений в условиях рыночной экономики, в реализации новой государственной жилищной политики стала действующая Конституция РФ. Она отразила смену эпох, новых принципов в удовлетворении жилищных потребностей людей, обозначила переход к новой системе. Был закреплен отказ государства от монополии на собственность и экономическую деятельность в области строительства и распределения жилья, утвердила равенство всех форм собственности.

Государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, воз­никла частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд. Часть 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации обозначила новую роль госу­дарства и органов местного самоуправления на рынке жилья, на содействие и по­ощрение жилищному строительству любых форм собственности, на юридическое регулирование отношений, связанных с удовлетворением жилищных потребностей общества, на определение состава жилищного фонда, предназначенного для соци­ально незащищенных слоев населения и других лиц.

Рыночные нормы жилищного права нашли свое развитие в принятых в декабре 1992 г. IV Съездом народных депутатов РСФСР измененных редакций ст. 12 и 58 Конституции РСФСР, в Законе РСФСР «О приватизации жилищного фонда в Рос­сийской Федерации» (1991 г.) и в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.).¹ Жилищные правоотношения, закрепляющие новые, рыноч­ные связи, зафиксированы также в Гражданском кодексе Российской Федерации и государственных программах «Жилье», «Свой дом», «Сельский дом».

Особенностью рыночных отношений в реализации конституционных норм по обеспечению жильем стала самостоятельность регионов в проведении жилищной политики — на территории Российской Федерации действуют правовые акты субъектов Российской Федерации, которые используются в практике регулирова­ния жилищных отношений на местном уровне, отражая самобытность, традиции и экономические возможности регионов в реализации конституционных прав граж­дан. Правовое регулирование в этой сфере вызывает особый интерес исследовате­лей, потому что в регионах часто и активно применяются новые нормы и приемы реализации государственной жилищной политики.

¹ См.: О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1; ред. от 23 декабря 1992 г. № 4199-1. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 28. Ст.959; Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993 г. № 2. Ст.67; СЗ РФ. 1999г. №18. Ст. 2214; Об основах феде­ральной жилищной политики: Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. № 4218-1; ред. от 21 апре­ля 1997 г. №68-ФЗ. // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993 г. № 3. Ст.99; СЗ РФ. 1997 г. № 17. Ст. 1913; СЗ РФ. 1999 г. № 7. Ст. 876.

В соответствии с Конституцией РФ право на жилище реализуется гражданами любыми, не запрещенными законом способами самостоятельно! Это значит, что го­сударство не должно обеспечивать своих граждан жильем. Конституция утверждает лишь положение, что «никто не может быть произвольно лишен жилища» (ст. 40). Вместе с тем Конституция Российской Федерации 1993 г. (п. 3, ст. 40) устанавлива­ет, что «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жили­ще, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, му­ниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными зако­ном нормами». Для осуществления права на жилище всем другим категориям граж­дан органы государственной власти и органы местного самоуправления создают благоприятные условия и всячески поощряют жилищное строительство.

В новой системе жилищной политики, ни государство, ни органы местного са­моуправления не аккумулируют средства населения для последующего государст­венного и муниципального жилищного строительства и распределения квартир, лицам нуждающимся в жилье. Каждый гражданин самостоятельно изыскивает средства, лишь в определенной мере полагаясь на систему компенсаций (субси­дий) и кредитов, для приобретения или строительства жилья, как в городе, так и в деревне, не рассчитывая решить жилищную проблему за счет государственного, муниципального и общественного жилищного фондов.

Так решается жилищная проблема экономически состоятельными гражданами. Социально не защищенным гражданам предоставляются жилые помещения в со­ответствии с установленным законом нормами из государственных, муниципаль­ных и других жилищных фондов. Пользоваться предоставленной площадью они смогут на условиях найма жилого помещения, либо за доступную квартирную пла­ту, либо бесплатно. Предоставление жилых помещений по договору найма в домах государственных или муниципальных жилищных фондов, как и прежде, осущест­вляется без оплаты их строительной стоимости.

Конституция РФ не определяет все группы граждан, для которых сохраняется социалистическая планово-распределительная система выделения жилья. Это должно быть предусмотрено законами и специальными решениями — федераль­ными и субъектов федерации. Так, в ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации жилищ­ного фонда в РСФСР» от 4 июля 1991 г.¹ для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лицам: инвалидам труда, а также инвалидам детства, ветеранам войны, семьям погибших при исполнении го­сударственных обязанностей, семьям с доходами ниже официально установленно­го прожиточного минимума, нуждающимся в улучшении жилищных условий, со­храняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилищных фондов на условиях договора найма.

¹ См.: О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1, ред. от 23 декабря 1992 г. №4199-1. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 28. Ст. 959; Ведомости съезда народных депута­тов и Верховного Совета РФ. 1993 г. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 1999 г. № 18. Ст. 2214.

² См.: Об основах федеральной жилищной политики: Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. № 4218-1, ред. от 12 января 1996 г. №9-ФЗ; ред. от 21 апреля 1997 г. № 68 - ФЗ. // Ведомости съез­да народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993 г. №3. Ст. 99; СЗ РФ. 1997 г. №17. Ст. 1913; СЗ РФ. 1999 г. №7. Ст. 876.

В соответствии со ст. 10 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной поли­тики» на период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохранен ранее действовавший порядок постанов­ки на учет и обеспечение жилыми помещениями. Гражданам, получающим жилье в нерыночных жилищных фондах, площадь выделяется в порядке очередности с учетом имеющихся в Законе льгот. За семьями, уже проживающими по договору найма в таких домах, сохраняется право найма независимо от площади занимаемо­го жилого помещения.²

Однако эти, оставшиеся от социалистической эпохи льготы, для значительной по численности категории граждан, в связи экономическим кризисом в стране, в большинстве регионов не реализуется даже частично.