Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности

§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные

экономические потребности

Далеко не все публичное имущество предназначено только для обеспечения личных прав и свобод граждан и потому должно находиться во всеобщем пользовании; обширные категории объектов государственной и муниципальной собственности способны эффективно использоваться путем предоставления прав на них отдельным частным лицам. Однако в соответствии с современными представлениями о роли государства в экономической сфере публично-территориальные образования не вправе сохранять в своей собственности непрофильное и излишнее имущество, осуществляя его предоставление во временное владение и (или) пользование физическим и юридическим лицам вне контекста какой-либо публичной функции, например исключительно в целях извлечения дохода.

Перед государством стоит задача общего плана по обеспечению экономического благополучия. Для ее решения публичные образования реализуют ряд важных функций в сфере экономики: (1) создание благоприятных условий для социально-экономического развития; (2) приоритетное развитие определенных территорий; (3) поддержка некоторых видов деятельности, осуществляемой частными лицами; (4) поддержка отдельных категорий физических и юридических лиц; (5) развитие конкуренции и недопущение монополизации рынков; (6) рациональное использование стратегически важных объектов, прежде всего природных ресурсов, не подлежащих приватизации; (7) вовлечение в использование временно свободного публичного имущества, не задействованного в выполнении государственных и муниципальных функций; (8) удовлетворение экономических потребностей частных лиц в иных формах.

Выполнение перечисленных функций требует в том числе имущественной базы, которую на постоянной основе способно обеспечить лишь государство. Поэтому для удовлетворения экономических потребностей частных лиц в составе публичной собственности должен формироваться и поддерживаться определенный объем имущества, специально предназначенного для предоставления частным лицам. Подобные объекты государственной и муниципальной собственности выступают своеобразными имущественными резервами, инфраструктурой развития и поддержки в стране. При этом физическим и юридическим лицам гарантировано предоставление соответствующего имущества в рамках установленных процедур в целях удовлетворения их экономических потребностей.

Сплошная и тем более стремительная приватизация рассматриваемого публичного имущества могла бы привести к негативным социально-экономическим последствиям, поскольку частный собственник нацелен прежде всего на удовлетворение личных потребностей, извлечение максимальной прибыли и, действуя в условиях широкой дискреции, вовсе не обязан передавать принадлежащие ему активы в пользование или собственность третьим лицам, тем более на льготных условиях, руководствуясь соображениями поддержки отдельных категорий субъектов.

Объекты государственной и муниципальной собственности в зависимости от их естественных свойств и назначения могут передаваться физическим и юридическим лицам в рамках различных правовых форм и с разными юридическими последствиями. Ординарной формой предоставления публичного имущества частным лицам в целях удовлетворения их экономических потребностей выступает временное пользование, на условиях которого передаются в том числе:

- объекты, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования (участки лесного фонда, водные объекты и другие природные ресурсы в рамках специального природопользования и др.). Такие объекты предоставляются, как правило, в неэксклюзивное пользование, которое является совместимым с общим пользованием со стороны неопределенного круга третьих лиц, т.е. выходит за пределы общего пользования и носит "специальный" характер;

- не подлежащая отчуждению имущественная инфраструктура поддержки определенных категорий лиц (нуждающихся, субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и т.п.). Данное имущество предоставляется в эксклюзивное пользование;

- объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому предназначенные для удовлетворения экономических потребностей частных лиц, и др. Соответствующие объекты передаются в эксклюзивное пользование.

Однако в отдельных случаях закон допускает возможность передачи публичного имущества в собственность частных лиц, если удовлетворение их экономических потребностей посредством предоставления права временного пользования невозможно либо нерационально. По общему правилу передача имущества в собственность физических и юридических лиц не может обеспечивать какую-либо публичную функцию, поскольку при отчуждении объектов собственности утрачивается необходимая для этого имущественная основа. Вместе с тем на государство и муниципальные образования могут быть возложены отдельные специфические задачи, связанные с социальной и иной поддержкой, обеспечением права на жилище и т.п., выполнение которых предполагает передачу публичного имущества именно в собственность частных лиц. Кроме того, определенное имущество является потребляемым в процессе пользования, и его предоставление на временной основе лишено смысла. Поэтому для непрерывного выполнения соответствующих функций требуется постоянное пополнение имущественных фондов. Предоставление государственного и муниципального имущества в собственность частным лицам в целях удовлетворения их экономических потребностей выглядит обоснованным и не подрывает материальную основу для осуществления публичных функций и в тех случаях, когда соответствующие активы, не изъятые из оборота, фактически не ограничены либо возобновляемы. Подчеркнем, что речь в данных ситуациях не идет о приватизации непрофильных или избыточных объектов государственной и муниципальной собственности, где распорядительные акты обусловлены не задачами текущего управления, а необходимостью приведения состава имущества в соответствие с выполняемыми государственными (муниципальными) функциями <1>.

--------------------------------

<1> Вопросы приватизации непрофильного и избыточного публичного имущества рассмотрены в § 4 гл. 7 работы.

В качестве примеров предоставления публичного имущества в частную собственность, осуществляемого в целях удовлетворения индивидуальных экономических потребностей, можно назвать:

- бесплатное предоставление жилых помещений в собственность отдельным категориям граждан (например, в качестве альтернативы обеспечения служебным жильем) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 44 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

- бесплатное предоставление земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, гражданам, имеющих трех и более детей <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 2 ст. 28 ЗК РФ.

- формирование участков для жилищного строительства (за счет земель других категорий или участков иного разрешенного использования) и продажа их на торгах <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 38, 38.1 ЗК РФ.

- предоставление социальной помощи в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты, другие виды помощи) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 12 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

- продажа лесных насаждений на аукционе и т.д.