2.2. Особенности контроля

за использованием федерального имущества

Субъектами специализированного административного контроля в отношении объектов, принадлежащих Российской Федерации, выступают Росимущество и его территориальные органы. Недавно это направление публичной деятельности было подвергнуто детальному регулированию в Административном регламенте по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, утв. Приказом Минэкономразвития России от 26 октября 2011 г. N 598 (далее - Регламент) <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 7. Формально продолжают действовать ряд также ранее изданных ведомственных актов, которые требуют отмены или актуализации: Приказ Мингосимущества России от 2 марта 2000 г. N 34 "Об утверждении Порядка проведения мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью федерального имущества"; распоряжение Мингосимущества России от 30 декабря 1999 г. N 1748-р "Об утверждении Порядка контроля за реализацией и использованием военного имущества"; распоряжения Минимущества России от 10 июля 2000 г. N 183-р "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности", а также от 29 июня 2000 г. N 141-р "О региональной межотраслевой комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом" // СПС "КонсультантПлюс".

Контрольные мероприятия в соответствии с Регламентом могут проводиться в различных направлениях и охватывают проверки: (1) учетных сведений об имуществе; (2) правоустанавливающих документов на имущество; (3) сохранности и использования по целевому назначению имущества; (4) правомерности распоряжения имуществом; (5) эффективности использования имущества; (6) сведений о правообладателях или пользователях имущества (п. 1.5). Таким образом, фактически контроль включает не только проверку использования имущества, как это продекларировано в названии нормативного акта, но и соблюдение правообладателем (пользователем) всего комплекса нормативно установленных требований в отношении объектов федеральной собственности.

В целом указанный Регламент представляет собой весьма обширную систему административно-правовых норм, которые закрепляют:

- общие положения об осуществлении контроля (включая предмет проведения проверок, права и обязанности должностных лиц при осуществлении проверок, а также правообладателей (пользователей), в отношении которых осуществляются мероприятия по проверке, и т.д.);

- требования к порядку осуществления контроля (в том числе порядок информирования об исполнении государственной функции, сроки проверок и т.д.);

- состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения (формирование и утверждение плана-графика проверок, принятие решения о проведении проверки, уведомление проверяемого, подготовка и проведение проверки, составление акта проверки, принятие мер по устранению выявленных в ходе проверки нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности и т.д.);

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

- досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Росимущества и его должностных лиц при исполнении государственной функции.

Таким образом, по сути, на ведомственном уровне сформирована отдельная разновидность государственного контроля, что подымает вопросы о том, распространяется ли на данные правоотношения базовый Федеральный закон N 294-ФЗ <1> и должен ли ему соответствовать Регламент, изданный Росимуществом. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, неопределенность в вопросе о применимости указанного Закона к отдельным видам государственного (муниципального) контроля остается одной из существенных проблем <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

<2> Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. Абз. 55 // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ Регламента показывает, что он содержит целый ряд положений, заимствованных из указанного Закона, при этом расхождения между нормативными актами весьма существенны (в части оснований, сроков проверок, необходимости получения санкции прокурора на внеплановые проверки и т.д.). Можно с уверенностью утверждать, что разработчики Регламента исходили из того, что Федеральный закон N 294-ФЗ не распространяется на контроль за использованием федерального имущества. Собственно об этом свидетельствует п. 1.4 Регламента, содержащий исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции: Федеральный закон N 294-ФЗ среди них не поименован. Однако такой подход более чем спорен, поскольку:

- во-первых, рассматриваемое направление контроля подпадает под понятие государственного контроля (надзора), закрепленное в Законе (п. 1 ст. 2);

- во-вторых, проверки использования федерального имущества не перечислены среди сфер, на которые действие Закона полностью или частично не распространяется (ч. ч. 3, 3.1, 4 ст. 1 Закона).

Все это дает веские основания сомневаться в легитимности Регламента, изданного Росимуществом, в части, противоречащей Федеральному закону N 294-ФЗ. Однако простым приведением в соответствие ведомственного акта с Законом либо изъятием рассматриваемого направления контроля из сферы действия Закона проблема решена быть не может.

Регламент (п. 1.1 и др.), а равно Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (п. 5.8) уполномочивают этот орган на осуществление контроля и проведение проверок использования федерального имущества в отношении любых лиц, которым передано соответствующее имущество, без какой-либо дифференциации порядка реализации данных полномочий в зависимости от правового режима использования объектов собственности <1>. Однако владение и пользование публичным имуществом могут опираться на совершенно разные правовые основания: (1) ограниченное вещное право хозяйственного ведения или оперативного управления унитарного предприятия или учреждения, находящегося в подчинении административного органа; (2) право пользования частного лица, возникшее на основании административного акта (например, в отношении природных ресурсов); (3) право пользования, возникшее в силу договора аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления, концессии и т.д. В перечисленных случаях орган публичной администрации и пользователь имущества связаны различными по своей природе правоотношениями, что не дает возможности для применения унифицированных правил контроля.

--------------------------------

<1> Росфиннадзор также наделен полномочиями по осуществлению контроля за использованием материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, в отношении всех организаций в равной степени независимо от их формы собственности (п. п. 5.1.1, 5.14.1, 5.14.2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 // СЗ РФ. N 25. Ст. 2561).

В частности, насколько допустимо осуществлять административно-правовой контроль за использованием находящегося в федеральной собственности офисного помещения или лесного участка его арендатором? Данный вопрос уже возник в правоприменительной практике, однако единообразие в его решении не достигнуто. Встречаются полярные точки зрения судов: либо что проверки фактического состояния арендованного государственного имущества не являются деятельностью по государственному контролю по смыслу ст. ст. 1 и 2 Федерального закона N 294-ФЗ, либо что такие проверки по своим основаниям и процедуре являются административными и должны соответствовать требованиям названного Закона <1>. В приведенном примере, по-видимому, контрольные полномочия основаны не на суверенных властных функциях, а на правах и обязанностях арендодателя как стороны договора, который преимущественно регламентирован гражданским законодательством. Представляется, что здесь можно говорить лишь об административно-правовой форме волеизъявления органа публичной администрации как стороны в договоре, а не о публичной природе контрольных отношений в целом. По крайней мере в отсутствие прямого законодательного основания вряд ли правомерны административные контрольные мероприятия, которые по своей сути носят правоограничительный характер и выходят за пределы прав стороны по договору <2>, тем более в обход гарантий, закрепленных в Федеральном законе N 294-ФЗ.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 марта 2012 г. по делу N А32-15802/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См. также: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2010 г. по делу N А03-16396/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Иначе дело обстоит с контролем за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества, который прямо предусмотрен на законодательном уровне <1>. Его осуществление вполне допустимо в режиме административно-властной деятельности, что не снимает вопрос о соблюдении при этом положений Федерального закона N 294-ФЗ. Аналогичный вывод следует сделать и применительно к проверкам использования имущества, закрепленного за учреждениями. Однако арбитражные суды нередко занимают противоположную позицию, отмечая, что в ходе проведения подобных проверок Росимущество выступает не в роли органа государственного контроля (надзора), а в качестве собственника имущества, переданного в оперативное управление учреждению, который проверяет его сохранность и использование по назначению в рамках гражданского законодательства, а не выявляет и пресекает нарушения требований, установленных административным законодательством <2>. Подобный вывод достаточно поверхностен, и при более глубоком анализе проблемы он с легкостью может быть опровергнут следующими контраргументами: во-первых, указанное в примере правоотношение, урегулированное ведомственным административным регламентом, весьма затруднительно причислить к одному из известных нам видов гражданских правоотношений; во-вторых, правила проведения проверок предусматривают обширный перечень организационно-процедурных прав должностных лиц Росимущества и обязанностей проверяемого, включая предоставление им для проверки специального помещения, устранение в установленных срок выявленных нарушений, представление документов и др. (п. п. 1.6, 1.7 Регламента); в-третьих, публичный орган реализует здесь государственную функцию, и именно поэтому ее осуществление урегулировано Регламентом; в-четвертых, в ходе такой проверки может быть обнаружен и зафиксирован, к примеру, факт административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ; в-пятых, критикуемый подход, по сути, игнорирует саму возможность существования публично-имущественных отношений. Поэтому более обоснованной представляется позиция ФАС Московского округа, который при рассмотрении одного из дел пришел к выводу о незаконности действия территориального управления Росимущества по проведению проверки фактического использования административного здания, находящегося в государственной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за федеральным учреждением, в связи с допущенными нарушениями Федерального закона N 294-ФЗ <3>.

--------------------------------

<1> См.: п. 11 ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

<2> См., например: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 30 августа 2011 г. N Ф03-3906/2011; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2012 г. по делу N А45-24692/2011; Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 октября 2010 г. по делу N А53-5944/2010, от 26 июля 2010 г. N А32-47150/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См.: Постановление ФАС Московского округа от 19 апреля 2011 г. N КА-А40/2917-11 // СПС "КонсультантПлюс".

Данные обстоятельства возвращают нас к общей проблеме отсутствия системного законодательного регулирования отношений публичной собственности и в особенности контрольных отношений в данной сфере.