§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования

публичным имуществом

4.1. Право общего пользования как публично-вещное право

Юридическая природа общего пользования публичным имуществом исследовалась еще римскими юристами, причем наиболее детально применительно к публичным рекам. Во второй половине XIX - начале XX в. активные дискуссии по данному вопросу велись в европейской науке на базе римско-правовых традиций. И.И. Евтихиев писал, что природа права общего пользования спорна: общее мнение склоняется к тому, что это право не соответствует строгому понятию публично-субъективного права, а является скорее частью индивидуальной и экономической свободы, которая признается естественным достоянием человека (О. Майер) или же своеобразным рефлексом права (Г. Еллинек) <1>. Н.П. Карадже-Искров, опираясь на позиции романистов (Г. Дернбург, А. Пернис), пришел к близкому выводу о том, что в римском праве общее пользование рассматривается не как субъективное право, а как составная часть понятия гражданства; считается, что право общего пользования непередаваемо и не может быть утрачено вследствие отказа или неосуществления <2>.

--------------------------------

<1> Евтихиев И.И. Указ. соч. С. 151.

<2> Карадже-Искров Н.П. Публичные вещи. Вып. 1. С. 64 - 65.

Между тем среди исследователей не было единодушия, и весьма авторитетные из них усматривали в общем пользовании именно субъективное право. В частности, О. фон Гирке считал его субъективным публичным правом, Ф. Регельсбергер и Э.И. Беккер - частным; однако независимо от этого большинство сторонников трактовки права общего пользования в качестве субъективного права называли его вещным (Р. фон Иеринг, Ф. Регельсбергер, Э.И. Беккер) <1>. В дореволюционной России данный подход успешно развивал И.А. Елистратов, по мнению которого важнейшим видом публичных вещных прав граждан является право общего пользования публичными вещами <2>. В гражданском законодательстве Российской империи право общего пользования нашло определенное отражение в институте "права участия общего" как разновидности "прав участия в пользовании и выгодах чужого имущества". Статья 434 Законов гражданских гласила, что право прохода и проезда по большим дорогам и по водным сообщениям составляет общее пользование всех без изъятия; владельцы земель, через которые большие дороги пролегают, не должны препятствовать никаким образом проходу и проезду по ним <3>. Право общего участия трактовалось как ограничение права собственности, превращавшее его в "неполное право собственности" (ст. 432); причем право общего участия защищалось преимущественно в административном порядке; категорию сервитутов, в том числе публичных, законодатель избегал <4>. В целом И.И. Евтихиев приходит к справедливому выводу, что гражданское право юридической конструкции права общего пользования не установило <5>.

--------------------------------

<1> Там же. О взглядах Р. фон Иеринга, который отрицал наличие у государства права собственности на публичные вещи и трактовал право общего пользования в качестве особого вещного права, см. в § 3 гл. 1 работы.

Безусловный интерес представляет также позиция одного из ведущих в данной сфере отечественных исследователей начала XX в. Г.К. Гинса, который констатировал, что большинством юристов право общего пользования квалифицируется как публичное право граждан, однако сам занимал иную позицию и относил его к числу абсолютных гражданских прав. Таким образом, ученый хотя и не называет прямо право общего пользования вещным, по сути склоняется к именно к этому выводу (Гинс Г.К. Право на предметы общего пользования (к проблеме взаимоотношений общих и частных интересов в гражданском праве). С. 38 - 42).

<2> Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 146.

<3> Текст приводится по: Свод законов Российской империи: В 5 кн. / Под ред. и с примеч. И.Д. Мордухай-Болтовского. Кн. 3.

<4> См. подробнее: Чубаров В.В. Указ. соч. Абз. 374 - 414.

По мнению Е.А. Суханова, за "неполным правом собственности" по русскому гражданскому законодательству скрывались ограниченные вещные права (Суханов Е.А. К понятию вещного права // Правовые вопросы недвижимости. 2005. N 1).

<5> Евтихиев И.И. Указ. соч. С. 151.

Действующее российское законодательства свидетельствует о том, что за гражданами, а в некоторых случаях - и за юридическими лицами признается ограниченное субъективное право в отношении находящихся в публичной собственности объектов общего пользования. Представляется, что по своей природе данное право - вещное и при этом принадлежит неопределенному кругу лиц. Очевидно, рассматриваемое субъективное право не вписывается ни в одну из конструкций вещных прав, закрепленных в гражданском законодательстве, а следовательно, мы попадаем в сферу публично-правового регулирования.

Предложенный подход, разумеется, является дискуссионным. В частности, М.И. Васильева применительно к общему природопользованию полагает, что оно не представляет собой какого-либо отдельного субъективного права, поскольку объектом отношения пользования выступают отдельные полезные свойства природных ресурсов, но не природные объекты в целом как средоточие этих свойств и объекты вещных прав; кроме того, для общего природопользования могут быть закрыты отдельные части природных объектов. В результате автор приходит к выводу, что право общего природопользования не может быть отнесено к вещным правам <1>. Однако приведенная аргументация представляется неубедительной и уязвимой. В литературе встречаются и другие подходы. В частности, М.Н. Малеина причисляет право общего пользования к гражданским вещным правам, однако трактует его в качестве публичного сервитута <2>. С этим подходом также сложно согласиться в связи со смешением разных правовых конструкций, а также сфер частноправового и публично-правового регулирования.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. N 2/3.

<2> Малеина М.Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6. С. 30 - 37.

Теория публично-вещных прав в российской правовой науке, в отличие, например, от немецкой, практически не развита <1>. Г.К. Гинс - один из немногих отечественный авторов, который подверг исследованию право общего пользования в юридико-техническом смысле, - выделял следующие его основные признаки: (1) неопределенность круга пользователей; (2) возможность свободного его осуществления; (3) принадлежность всем в равной степени <2>. Анализ современного российского законодательства позволяет расширить и уточнить характеристики права общего пользования публичным имуществом как субъективного публично-вещного права:

--------------------------------

<1> Отметим, что, помимо наиболее яркого примера субъективных публично-вещных прав - права общего пользования государственным и муниципальным имуществом, исследования в этом же ключе (с учетом европейского опыта) заслуживают: (1) право специального пользования публичным имуществом (например, право специального недропользования); (2) публично-правовое владение публичным имуществом (в частности, объекты государственных и муниципальных общественных учреждений с открытым доступом частных лиц); (3) публичные сервитуты в отношении объектов частной собственности.

<2> Гинс Г.К. Право на предметы общего пользования (к проблеме взаимоотношений общих и частных интересов в гражданском праве). С. 24 - 27.

- его объектом выступают особое государственное и муниципальное имущество, вписанное в публичное пространство и предназначенное для всеобщего пользования в силу своих естественных свойств;

- возникает путем назначения объекта во всеобщее пользование (на основании закона, подзаконного нормативного акта, специального нормативного акта и комплекса действий по его реализаций и т.д.);

- вытекает из конституционно-правового статуса граждан и их объединений, выступая таким образом продолжением личных прав и свобод;

- его содержание, основания возникновения и прекращения, пределы осуществления, формы защиты установлены преимущественно публично-правовым законом, который, создавая механизмы удовлетворения личных и иных общественно значимых потребностей, одновременно регламентирует использование соответствующего публичного имущества;

- носит абсолютный характер; при этом на стороне управомоченного лица возникает множественность: неопределенный круг граждан либо совокупность всех физических и юридических лиц выступают в качестве "сопользователей". Таким образом, в качестве содержания права общего пользования выступают правомочия на собственные действия, а следовательно, публично-вещное право общего пользования оформляет непосредственное отношение лица к имуществу, дающее возможность его использовать в установленных пределах совместно и наравне с другими пользователями;

- является ограниченным вещным правом, поскольку не предполагает исключительного владения, пользования и тем более распоряжения, а допускает только возможность ограниченного использования объекта по его назначению;

- сохраняется при смене публичного собственника (в частности, при разграничении или перераспределении публичного имущества);

- признается независимо от государственной регистрации, поскольку принцип публичности вещных прав обеспечивается в данном случае не механизмом регистрации, а особым порядком возникновения прав, включающим издание нормативного акта;

- осуществление права неразрывно связано с обязанностями по должному использованию общедоступного имущества;

- защита прав пользователей и обеспечение исполнения ими обязанностей производятся не только в судебном, но и прежде всего в административном порядке.

С позиции российского права представляется некорректным трактовать свободу общего пользования публичным имуществом в русле ограничений права собственности государства или муниципальных образований. Во-первых, ограничение меры возможного поведения собственника само по себе не устанавливает прав третьих лиц на имущество. Поэтому притязания частных лиц на использование общедоступного публичного имущества по своему содержанию неминуемо выходят за пределы их квалификации в качестве ограничений права собственности. Во-вторых, между притязаниями частных лиц и интересами публичного собственника в данном случае не существует противопоставления. Например, государственные и муниципальные земли общего пользования предназначены именно для доступа неопределенного круга граждан; в таком использовании реализуется предназначение имущества и состоит прямой интерес публичного собственника, удовлетворение которого, разумеется, нет никаких оснований квалифицировать в качестве ограничения имущественных прав.