1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим

государственным корпорациям холдингового типа

"Ростехнологиям" в качестве имущественного взноса Российской Федерации были переданы пакеты акций нескольких сотен (!) акционерных обществ, включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия <1>. Не менее масштабно политическое руководство страны подошло к созданию "Росатома", передав ему в качестве имущественного взноса акции ряда акционерных обществ <2>, в том числе 100% акций ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс" <3>, в уставный капитал которого, в свою очередь, были вложены государственные пакеты акций практически всех акционерных обществ атомной энергетики и промышленности (включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия) <4>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3362.

<2> См.: Указ Президента РФ от 23 ноября 2011 г. N 1534 "О перечне открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и подлежат передаче Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" в качестве имущественного взноса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6879.

<3> Указ Президента РФ от 13 марта 2009 г. N 274 "О передаче Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" акций открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1280.

<4> Статья 18 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; ст. 4 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834; Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. N 369 "О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.

Таким образом, "Росатом" и "Ростехнологии" возглавили целые отрасли экономики государственного сектора (атомную энергетику, военно-промышленный комплекс) и сконцентрировали в своих руках всю полноту управленческих правомочий в отношении сотен крупнейших организаций в силу решающего участия в их уставном капитале. В связи с этим М.И. Клеандров обоснованно пишет, что такие "госкорпорации - в прежней, 80-х и ранее годов, системе координат и понятийного строя - центр отраслевой, хозяйственной системы", которые созданы "не для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, а для руководства в тех или иных формах этой деятельностью тех самостоятельных предпринимательских структур, которые эту деятельность непосредственно осуществляют, а организационно входят так или иначе в систему госкорпорации" <1>.

--------------------------------

<1> Клеандров М.И. Указ. соч.

В результате управление акционерными общества, вошедшими в систему госкорпораций, приобрело со стороны государства еще более опосредованный характер, нежели самими корпорациями, поскольку может быть обеспечено только через сформированные органы управления госкорпорации и лишь в той мере, насколько реализация прав акционера относится к их компетенции. И в самом деле, возникает вопрос: кто именно, в каком порядке и как будет реализовывать права акционера от имени госкорпорации в отношении подведомственных обществ, принимая во внимание, что ранее полномочия осуществлялись прежде всего "Росимуществом" непосредственно или через директивы представителям государства в органах управления акционерным обществом?

В соответствии с Федеральным законом "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" наблюдательный совет принимает решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных организаций, а также об участии "Росатома" в уставных капиталах хозяйственных обществ, в других организациях и определяет условия такого участия (п. п. 11, 12, 14 ч. 1 ст. 24); генеральный директор утверждает директивы представителям корпорации в советах директоров акционерных обществ корпорации (п. 5 ст. 27); правление определяет позицию акционера по вопросам деятельности акционерных обществ корпорации, за исключением вопросов, которые относятся к компетенции наблюдательного совета корпорации (п. 2 ст. 29); подразделение внутреннего аудита компетентно осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерных обществ корпорации и их дочерних и зависимых обществ (п. 6 ч. 3 ст. 32). Аналогичным образом распределены полномочия между органами управления "Автодора" <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 11 ч. 1 ст. 9, п. 2 ст. 11, п. 5 ст. 13 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Федеральный закон "О государственной корпорации "Ростехнологии" каких-либо норм, посвященных управлению подведомственными организациями, не содержит в принципе. Вместе с тем Президент РФ, пользуясь широкими полномочиями, предоставленными ему указанным Законом, возложил на Ростехнологии ряд дополнительных функций, связанных с организацией и развитием деятельности подчиненных юридических лиц. Для этих целей к компетенции наблюдательного совета были отнесены следующие полномочия:

- утверждение программ деятельности и реформирования холдинговых компаний (интегрированных структур) и других подведомственных организаций;

- утверждение системы показателей эффективности управления организациями корпорации;

- принятие решений о создании холдинговых компаний (интегрированных структур) на основе хозяйственных обществ, акции которых переданы Корпорации;

- определение условий отчуждения принадлежащих "Ростехнологиям" пакетов акций;

- принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций корпорации. Перечень таких вопросов, касающихся в том числе совершения сделок, влекущих отчуждение недвижимого имущества, и перечень таких организаций корпорации, включающий головные организации холдинговых компаний (интегрированных структур), утверждаются наблюдательным советом "Ростехнологий";

- некоторые иные полномочия, перечень которых в настоящее время является закрытым, однако в любой момент может быть дополнен Президентом РФ <1>.

--------------------------------

<1> Пункты 3 - 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3362.

Несмотря на некоторую прямолинейность перечисленных правомочий наблюдательного совета "Ростехнологий", по отношению к дочерним обществам они, естественно, не являются административными и могут быть реализованы лишь в рамках акционерного законодательства, т.е. путем определения позиции акционера по соответствующему вопросу на общем собрании или посредством оформления решения единственного акционера в случае 100%-ного участия в уставном капитале соответствующего общества. Определение позиции "Ростехнологий" как акционера по иным вопросам (а их большинство), а также утверждение директив представителям Корпорации в советах директоров подконтрольных обществ являются прерогативой генерального директора. Исключения здесь сделаны лишь для ОАО "Рособоронэкспорт", и то по отдельным вопросам <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 8 ст. 16 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

Что касается других госкорпораций ("Олимпстрой", "Внешэкономбанк"), а также Фонда "РЖС", у которых могут быть подведомственные организации, то механизм управления ими нормативно не закреплен в принципе. В связи с этим руководитель госкорпорации по своему усмотрению вправе разрешать фактически любые вопросы, связанные с управлением подконтрольными юридическими лицами (прежде всего акционерными обществами) <1>.

--------------------------------

<1> Исключением является право наблюдательных советов "Внешэкономбанка", "Олимпстроя" принимать решения о создании других организаций и участии в них (п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О банке развития", п. 10 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта").

Таким образом, госкорпорации (в особенности "Росатом" и "Ростехнологии") получили возможность самостоятельно управлять бывшими государственными пакетами акций соответствующих обществ и реализовывать права акционера вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие достаточных ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере. Механизм выработки волеизъявления корпораций и компаний как акционеров, выдачи директив представителям в органах управления подведомственных обществ, контроля за их исполнением остается загадкой, поскольку в настоящее время отнесен к сфере не административно-правового регулирования, а корпоративного управления, т.е. является внутренним делом госкорпорации (госкомпании). Более того, они, за редкими исключениями, не ограничиваются в отчуждении переданных им акций, что, по существу, означает возможность скрытой приватизации государственных пакетов акций помимо конкурсных процедур.

Сомнительность подобного подхода к управлению имуществом достаточно очевидна. Однако проблема усугубляется тем, что большинство подконтрольных акционерных обществ являются холдинговыми структурами и имеют десятки или даже сотни дочерних и зависимых обществ (как, например, ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс"), которые, в свою очередь, также могут быть акционерами других обществ. В результате управление входящими в систему "Росатома" и "Ростехнологий" организациями второго, третьего и последующего звеньев становится для государства в принципе недосягаемым, т.е. абсолютно бесконтрольным.

Представляется, что повышение эффективности и подконтрольности деятельности акционерных обществ с косвенным (опосредованным) участием госкорпораций по крайней мере может быть обеспечено путем реструктуризации имущественных активов в виде присоединения дочерних обществ к материнским обществам или непосредственно к госкорпорациям, если это возможно организационно. Кроме того, целесообразно внесение изменений и дополнений в законы о госкорпорациях (госкомпаниях, государственных квазикорпорациях), которые бы детально регламентировали цели и порядок реализации прав акционера в отношении подведомственных обществ. В крайнем случае регулирование данных отношений возможно отнести к компетенции Президента или Правительства РФ. В результате для госкорпораций должен быть централизованно создан квазиадминистративный механизм управления подведомственными акционерными обществами, сопоставимый с тем, который применяется для реализации прав акционера в обществах с государственным участием <1>. Сохранение же таких вопросов в ведении самих госкорпораций (госкомпаний) и их регламентация внутренними (локальными) актами организаций представляются неприемлемыми, поскольку предоставляют им неоправданно широкую свободу и автономию.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5073.