Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
Глава 10. Управление публичным имуществом,
Предназначенным для общего пользования
§ 1. Публичное имущество общего пользования
1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
Под публичным имуществом общего пользования понимаются объекты государственной и муниципальной собственности, свободно используемые (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней. Подобное специфическое имущество, вписанное в публичное пространство, призвано обеспечивать реализацию неотъемлемых прав и свобод личности.
Категория имущества, предназначенного для общего (публичного) пользования, сформировалась еще в римском праве и известна как res publicae, а если быть точным - res publicae publico usui destinatae. После рецепции римского права в Европе границы публичных вещей общего пользования постепенно расширялись, включая такие объекты, которые в римском праве причислялись к res omnium communes и res divini iuris <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 1 гл. 1 работы.
Можно с уверенностью утверждать, что именно рассматриваемая категория имущества стала основой для развития феномена публичной собственности (domaine public) во Франции, Испании и других странах, где была принята соответствующая доктрина <1>. Сопоставимое значение данная категория объектов имела и для формирования особого института публичных вещей ( Sachen) Sachen) в Германии, Швейцарии и некоторых иных государствах <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 28 - 31.
<2> Allgemeines Verwaltungsrecht / Hrsg. von H.-U. Erichsen und D. Ehlers. S. 866 - 870.
Глубинные отличия рассматриваемого имущества от обыкновенных объектов частной собственности явились источником длительных научных дискуссий: допустимо ли в принципе признавать такое имущество объектом права собственности? Несмотря на то что "антисобственническая" концепция сохраняет отдельных сторонников, в целом же в странах романо-германского права господствующие с начала XX в. доктрины рассматривают публичное имущество общего пользования с позиций объектов права собственности, а точнее - в качестве самостоятельной и наиболее характерной разновидности публичных доменов или публичных вещей <1>. При этом правовое регулирование соответствующих отношений в наибольшей степени изъято из сферы частного права и включено в предмет административно-правовой регламентации.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 2 - 3 гл. 1 работы.
В частности, мы отмечали,
что "антисобственническая" концепция
популярна среди современных испаноязычных
авторов (
и др.), по мнению которых распорядительные
полномочия администрации в отношении
публичного имущества общего пользования
базируются не столько на вещно-правовом
титуле, сколько на праве
административного вмешательства,
административного участия,
направленного на обеспечение защиты и
упорядочение пользования определенной
категорией вещей, представляющих собой
всеобщий интерес. С точки зрения
российских правовых традиций речь,
по-видимому, идет о суверенных властных
полномочиях.
Схожий подход обнаруживается и в русской дореволюционной науке конца XIX - начала XX вв. <1>. Однако в советский период государственное имущество общего пользования "растворилось" в едином фонде государственной собственности, представляющем собой общенародное достояние. В изучении правового режима соответствующего имущества, надо полагать, не имелось серьезных потребностей, ибо в зарубежных правопорядках и дореволюционной России такая необходимость в значительной степени обуславливалась размежеванием принципиально разных сфер регулирования (частноправовой и публично-правовой), а в советский период регламентация всех без исключения имущественных отношений приобрела "опубличенный", централизованный характер в связи с монопольным и привилегированным положением известной формы собственности.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 4 гл. 1 настоящей работы.
Однако возврат России к традиционному делению права на частное и публичное, к сожалению, не привел к полноценному "воскрешению" доктрины публичных вещей общего пользования. В.П. Мозолин весьма метко охарактеризовал радикальные изменения, произошедшие в начале 90-х годов XX в.: в рамках демонополизации государственной (общенародной) собственности законодатель отказался от прежней концепции исключительной собственности государства, и это было далеко не лучшее решение, поскольку вместе с водой из ванны был выплеснут и ребенок, т.е. как раз те объекты, которые прежде всего должны использоваться непосредственно для удовлетворения людей и, соответственно, находиться под особой правовой охраной государства <1>.
--------------------------------
<1> Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. С. 135 - 146.
Необходимо констатировать, что современные авторы, за редкими исключениями, не уделяют достаточного внимания правовому режиму государственного и муниципального имущества общего пользования, а если эта проблематика и затрагивается, то лишь попутно в работах по земельному и природоресурсному праву <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М., 2010. Абз. 360, 916 - 927 // СПС "КонсультантПлюс".
О доктринальной неразработанности данных вопросов свидетельствует хотя бы тот факт, что в учебной литературе общее пользование государственным и муниципальным имуществом не разграничивается с сервитутами (публичным и частным) в отношении объектов частной собственности, а правовой анализ режима общего пользования нередко исчерпывается цитированием весьма кратких положений действующего законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2008. Абз. 1245 - 1272 // СПС "КонсультантПлюс".
Предназначение публичного имущества общего пользования состоит в том, что оно обеспечивает естественные потребности человека и благоприятные условия его жизнедеятельности. Именно публично-правовой статус имущества общего пользования служит юридическим основанием и гарантией для того, чтобы граждане имели возможности передвижения по улицам, набережным и иным территориям, проезда по дорогам, доступа в парки, леса, к водным и другим природным ресурсам и т.д. Для сохранения свободы личности и обеспечения комфортной жизнедеятельности необходимо, чтобы государство не ограничивало владение и пользование перечисленными объектами. А.И. Елистратов еще в начале XX в. писал, что личная свобода утрачивает свой смысл и значение, если человеку не предоставлена возможность дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться по улицам и дорогам, пользоваться парком, рекой и т.д.; в результате право публичных вещей оказывается своеобразным продолжением прав личной свободы <1>.
--------------------------------
<1> Елистратов А.И. Административное право (см. лекцию четвертую "Публично-правовое отношение").
Представляется, что вопрос о юридическом режиме общего пользования публичным имуществом приобретает конституционно-правовое значение. Реализация многих прав и свобод человека и гражданина немыслима в отсутствие рассматриваемой категории объектов, а потому сохранение и обеспечение общего пользования соответствующим имуществом, на наш взгляд, должно трактоваться в качестве конституционных гарантий личности. По этой причине публичное имущество общего пользования в наибольшей степени подпадает под характеристики так называемого национального (общественного, общенародного) достояния <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 3 гл. 2 работы.