§ 2. Субъективное право публичной собственности

как "видоизмененное" право собственности

В современном правосознании восстанавливается понимание частной собственности как субъективного права, вытекающего из природы человека, как пространства его внешней свободы, т.е. в известном смысле естественного права <1>. Сущность права публичной собственности с этих позиций принципиально иная, поскольку его возникновение, прекращение, содержание и осуществление неразрывно связаны с функционированием институтов власти; реализация правомочий публичного собственника нацелена на имущественное обеспечение задач, стоящих перед государством и местным самоуправлением. Эти обстоятельства обусловливают особенности рассматриваемого субъективного права в сравнении с классическим правом частной собственности, причем они настолько существенны, что некоторые ученые утверждают: собственность государства не является "собственностью" в полном смысле этого слова <2>.

--------------------------------

<1> Такой подход укрепился в русской и европейской науке достаточно давно, несмотря на развитие в XIX в. социалистических и коммунистических идей (см., например: Чичерин Б.Н. Собственность и государство: В 2 ч. М., 1882 - 1883. Ч. 1. С. 97 - 166; и др.).

<2> Так, С.С. Алексеев пишет: "То, что именуется "государственной собственностью" и ее модификациями, лишено некоторых качеств собственности как таковой; под этим углом зрения государственная собственность является главным образом формой фиксации "достояния", "богатства", в той или иной мере имеет черты публичного, государственно-властного явления" (Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. С. 50). Позиция С.С. Алексеева о том, что собственность государства - это не вполне собственность, в целом не нова. Соответствующие концепции об особом характере "публичных доменов" (domaine public), не укладывающихся в частноправовое понимание собственности, обосновывались, в частности, французскими учеными XIX - начала XX в. (см. подробнее гл. 1 работы).

По нашему убеждению, право публичной собственности по своей природе - это именно право собственности, однако особое, видоизмененное по сравнению с правом частной собственности. Подобное видоизменение, своего рода трансформация, происходит вследствие внедрения в частноправовую конструкцию права собственности, закрепленной гражданским законодательством, категории публичных интересов и идеи "общего блага", которые получают детальное развитие применительно к государственному и муниципальному имуществу в рамках публичного и прежде всего административного законодательства.

2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления

права публичной собственности

Пункт 3 ст. 212 ГК РФ предусматривает, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Соответствующие нормы содержатся и в иных федеральных законах. Согласно п. 4 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта Федерации устанавливаются федеральным законом. Ранее аналогичная норма содержалась в ч. 6 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ применительно к муниципальной собственности (данная норма по не вполне понятным причинам была отменена) <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 3 ноября 2010 г. N 286-ФЗ "О признании утратившей силу части 6 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5751.

Действующее законодательство демонстрирует массу примеров специфических, преимущественно публично-правовых способов (оснований) <1> возникновения права государственной и муниципальной собственности: (1) разграничение государственного имущества; (2) перераспределение публичного имущества в связи с разграничением полномочий; (3) поступление денежных средств в бюджет в качестве налогов, сборов, пени, штрафов; (4) изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд; (5) реквизиция; (6) национализация; (7) приобретение и создание объектов в рамках государственных и муниципальных закупок; (8) создание имущества в рамках концессионных соглашений; (9) конфискация; (10) поступление вымороченного имущества и т.д.

--------------------------------

<1> В литературе предлагается различать основания и способы приобретения права собственности (см., например: Челышева Н.Ю. Основания и способы приобретения права публичной собственности в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 6, 10 - 13).

В равной степени праву государственной и муниципальной собственности свойственны особые, также преимущественно публично-правовые способы (основания) его прекращения: (1) перераспределение публичного имущества в связи с разграничением полномочий; (2) приватизация; (3) бесплатное предоставление государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц в установленных законом случаях; (4) финансирование расходных обязательств бюджета и др. Неприменимы к праву публичной собственности такие основания его прекращения, которые характерны только для частной формы собственности (отказ от права собственности, большинство разновидностей принудительного изъятия имущества).

Специфичен и механизм осуществления права государственной и муниципальной собственности, поскольку важнейшим средством реализации права публичной собственности выступает не сделка, а административный акт. Такой административный акт может либо иметь самостоятельное значение в качестве юридического факта (например, решение компетентных органов о закреплении имущества за учреждением или унитарным предприятием на основании права оперативного управления или хозяйственного ведения), либо являться необходимым элементом сложного юридического состава наряду с договором (например, решение о проведении торгов в отношении земельного участка или решение о его возмездном предоставлении в собственность конкретного лица, на основе которых заключается договор купли-продажи).

При этом всякая реализация правомочий публичного собственника (издание административного акта) происходит в установленной процедурно-процессуальной форме в рамках того или иного административного производства. Помимо этого действующее законодательство нередко императивно закрепляет правовые основания и способы осуществления права государственной и муниципальной собственности в отношении тех или иных объектов с учетом необходимости достижения публичных интересов. В результате реализация правомочий публичного собственника приобретает признаки правоприменительной деятельности компетентных органов власти <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 6 гл. 4, § 1 - 2 гл. 8 работы.