§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных

квазикорпораций

Внимательный анализ действующего российского законодательства позволяет выявить ряд созданных государством организаций, которые хотя формально не причисляются к госкорпорациям (госкомпаниям), однако фактически сближаются с ними по своему правовому положению. Исследование их юридической личности, которую мы условно обозначим как государственную квазикорпорацию, представляет интерес как с научной, так и с практической точки зрения, поскольку связано с вопросом о целесообразности унификации организационно-правовых форм юридических лиц публичного права и правового режима вверенного им имущества.

4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия

развитию жилищного строительства

Создание в 2008 г. данной организации в форме некоммерческого фонда осталось практически без внимания в литературе <1>. Институт некоммерческих фондов с большей или меньшей интенсивностью используется Российской Федерацией и ее субъектами для решения общественно важных задач. Прежде всего это государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ), а также некоторые другие менее масштабные организации: "Русский мир" <2>, Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации <3>, Российский фонд правовых реформ <4>. Отметим также, что, несмотря на наименования и характер деятельности ряда правительственных фондов, в действительности они являются федеральными государственными бюджетными или автономными учреждениями с особым правовым статусом <5>. Однако Фонд "РЖС" принципиально отличается от всех указанных организаций как по порядку своего образования, так и по характеру выполняемых функций.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // СЗ РФ. 2008. N 30. Ст. 3617.

<2> Указ Президента РФ от 21 июня 2007 г. N 796 "О создании фонда "Русский мир" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3166.

<3> Указ Президента РФ от 26 марта 2008 г. N 404 "О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" // СЗ РФ. 2008. N 13. Ст. 1254.

<4> Распоряжение Президента РФ от 22 февраля 1996 г. N 81-рп "О Российском фонде правовых реформ" // СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 882.

<5> Прежде всего назовем Российский фонд фундаментальных исследований, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития, Российский гуманитарный научный фонд (см. ст. 15.1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137).

Некоторое время назад упраздненный Российский фонд федерального имущества также функционировал в форме государственного учреждения (см.: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. N 925 "О Российском фонде федерального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5229).

Во-первых, Фонд "РЖС" по подобию госкорпораций создан на основании Федерального закона, который заменил его учредительные документы. Реорганизация или ликвидация Фонда также осуществляется путем издания специального законодательного акта. Однако это не согласуется с положениями ГК РФ (ст. ст. 118 - 119) и Федерального закона "О некоммерческих организациях" (ст. ст. 7, 14, 18) <1>, которые допускают ликвидацию фонда исключительно по решению суда, а также предусматривают функционирование любого фонда независимо от фигуры его учредителя на основе устава. При этом отличие в природе статутного акта фонда не является формальным, поскольку правовые последствия действий, совершенных в нарушение закона либо с отступлением от устава, могут существенно различаться, в том числе с точки зрения возможности оспаривания сделок по ст. 168 ГК РФ.

--------------------------------

<1> В соответствии с ч. 10 ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" на Фонд "РЖС", как и на госкорпорации, не распространяется ряд положений, регламентирующих контроль за деятельностью некоммерческих организаций.

Таким образом, для образования государственного фонда вполне достаточно компетенции Президента и Правительства РФ. Использование для этих целей Федерального закона в случае с Фондом "РЖС" (равно как и с госкорпорациями), на наш взгляд, обусловлено необходимостью создания специальных, персональных условий деятельности для рассматриваемой организации в отступление от общих правил, установленных действующим законодательством.

Во-вторых, Фонд "РЖС" по своей природе является, прежде всего, имущественным, т.е. аккумулирует в процессе своей деятельности не денежные средства, а земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, которые государство передает Фонду в качестве имущественного взноса вне приватизационных процедур <1>. Масштаб деятельности этой организации впечатляет: в ее собственность могут передаваться фактически неограниченные земельные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации и пригодные для использования в целях жилищного строительства и иных смежных целях.

--------------------------------

<1> В соответствии с подп. 14 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" действие данного нормативного акта не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации.

Правовое положение Фонда "РЖС" раскрывается при анализе его функций, закрепленных в ч. 3 ст. 3 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства", которые главным образом сводятся к обеспечению наделения его земельными участками из федеральной собственности (через решения Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства) <1>, а также к последующему управлению и распоряжению ими. Важно отметить, что Фонд не является хозяйствующим субъектом (в отличие, скажем, от "Автодора"), самостоятельно не использует землю и не занимается ее застройкой, полномочия этой организации в основном распорядительные и заключаются в проведении аукционов и предоставлении земельных участков.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 августа 2008 г. N 632 "О Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3939.

Таким образом, публично-правовой статус Фонда "РЖС" сопоставим с правовым положением специализированного федерального агентства. Однако разница состоит в том, что агентство управляет государственным имуществом и входит в единую систему органов исполнительной власти, а Фонд управляет бывшей федеральной собственностью и обладает организационной автономией. При таких обстоятельствах передачу самостоятельной и весьма специфической государственной организации публичных функций следует оценить как децентрализацию государственного управления, прежде всего в сфере федеральной собственности. Очевидно, с функциями, возложенными на Фонд, вполне могло бы справиться одно из существующих либо вновь созданное федеральное агентство с сохранением земельных участков в собственности Российской Федерации.

Суммируя сказанное относительно юридической личности Фонда "РЖС", необходимо прийти к выводу, что данная организация и фактически, и юридически обладает признаками госкорпорации со всеми вытекающими отсюда противоречиями и проблемами правового регулирования. Использование здесь организационно-правовой формы Фонда представляется непоследовательным, входит в противоречие с ГК РФ, Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и неадекватно реальному правовому статусу Фонда "РЖС" как особого, созданного государством юридического лица, наделенного управленческими полномочиями в сфере публичной собственности.