§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением

и общим пользованием публичным имуществом

Основными участниками правоотношений, которые складываются по поводу имущества общего пользования, выступают: (1) субъекты управления имуществом - органы публичной администрации, обеспечивающие содержание и надлежащие условия использования рассматриваемых объектов, а также привлеченные ими лица; (2) пользователи публичного имущества - неопределенный круг физических и юридических лиц.

2.1. Субъекты управления публичным имуществом

общего пользования и привлеченные ими лица

Субъектами управления имуществом выступают действующие в рамках предоставленной им компетенции органы публичной администрации, которые выполняют обязанности и реализуют правомочия публичного собственника. Систему соответствующих органов создает каждое публичное образование, используя, как правило, отраслевой критерий. В частности, на федеральном уровне для управления лесами создан Рослесхоз, водными объектами - Росводресурсы, автомобильными дорогами - Росавтодор, земельными участками - Росимущество <1>. Правовое положение органов публичной администрации как субъектов управления публичным имуществом проявляется отнюдь не в наделении их правомочиями, а в возложении на них целого комплекса обязанностей, связанных с содержанием и обеспечением надлежащих условий всеобщего использования. Такие обязанности вытекают из государственных и муниципальных функций по обеспечению благоприятной окружающей среды и условий жизнедеятельности человека.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Ряд обязанностей и правомочий организационно-распорядительного характера могут осуществляться непосредственно органами публичной администрации, другие предполагают ведение хозяйственной деятельности (например, выполнение работ по уборке лесов, парков, улиц и т.п.). В последнем случае государственные и муниципальные органы создают и финансируют подведомственные организации, перекладывая на них часть публичных обязанностей, либо привлекают для этих целей частных лиц с помощью механизма государственных и муниципальных закупок.

Таким образом, необходимо разграничивать субъекты административного управления публичным имуществом общего пользования, которые реализуют в отношении него организационно-распорядительные полномочия, с одной стороны, и "управляющих" имуществом скорее в гражданско-правовом смысле, ответственных за его содержание и создание надлежащих условий использования, - с другой. В качестве последних, как правило, выступают специализированные государственные и муниципальные учреждения и предприятия <1>.

--------------------------------

<1> Применительно к водным ресурсам, в частности, см. Приказы Росводресурсов от 14 июля 2011 г. N 179 "Об утверждении перечня федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Федеральному агентству водных ресурсов", от 13 декабря 2010 г. N 331 "Об утверждении ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Росводресурсов федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности", от 5 марта 2009 г. N 38 "Об утверждении Перечня целевых показателей эффективности работы федеральных государственных учреждений, подведомственных Федеральному агентству водных ресурсов" // СПС "КонсультантПлюс".

Применительно к сфере лесного хозяйства, например, см. Приказы Рослесхоза от 14 марта 2011 г. N 70 "Об утверждении Перечня подведомственных Федеральному агентству лесного хозяйства бюджетных и казенных учреждений", от 8 декабря 2010 г. N 473.

С точки зрения европейской юридической доктрины и русской дореволюционной науки административного права данные лица и их деятельность охватываются категорией "публичные службы" <1>. Однако современная российская юриспруденция решительно различает органы власти и созданные (привлеченные) ими для выполнения публичных функций "невластные субъекты".

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 гл. 12 работы.

Создание или привлечение публичной администрацией третьих лиц для исполнения части обязанностей не снимает ответственности за надлежащее выполнение соответствующей государственной или муниципальной функции с самих органов власти. Весьма показательна в этом плане практика рассмотрения дел о возмещении гражданам вреда, причиненного им в результате падения на обледенелых территориях общего пользования городов. Достаточно часто в подобных случаях суды приходят к выводу о ненадлежащем исполнении установленных обязанностей не только ответственной (привлеченной) организаций, но и местной администраций, которая ненадлежащим образом организует уборку территории и контроль за проведением соответствующих работ; в результате причиненный вред взыскивается как с публичного образования (за счет его казны), так и с ответственной организации <1>. За счет муниципальной казны возмещается также вред, причиненный владельцам транспортных средств в результате падения на автомобили деревьев, произрастающих на озелененных городских территориях общего пользования <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Кассационные определения Санкт-Петербургского городского суда от 5 мая 2011 г. N 6577, Суда Еврейской автономной области от 18 мая 2011 г. N 33-232/2011 (в данном деле требования заявлялись только к казне); Московского городского суда от 28 января 2011 г. по делу N 33-2149 (в этом споре требования к казне предъявлены не были) // СПС "КонсультантПлюс" и др.

<2> См., например: Определения ВАС РФ от 30 сентября 2010 г. N ВАС-12741/10, от 6 октября 2010 г. N ВАС-13078/10; Постановление ФАС Уральского округа от 16 апреля 2008 г. N Ф09-1862/08-С4 // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что достаточным правовым основанием для возложения ответственности на местную администрацию (а следовательно, и казну) в перечисленных и иных аналогичных случаях выступают положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, которые относят к вопросам местного значения организацию благоустройства территории муниципального образования как комплекса предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (абз. 18 ч. 1 ст. 2, п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16).