- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
государственных корпораций
Создание госкорпораций и организаций с близким правовым статусом (государственных квазикорпораций) нельзя признать ни скрытой национализацией, ни приватизаций. По своей сути это форма обособления и децентрализации управления публичным имуществом и финансами. Госкорпорации (в особенности "Росатом" и "Ростехнологии") получили возможность самостоятельно управлять бывшим федеральным имуществом вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие достаточных ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере.
Изменение формы собственности на имущество, переданное госкорпорациям, приводит к невозможности применения к соответствующим отношениям нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления публичным имуществом, в том числе закрепляющих цели и принципы управления федеральным имуществом, основания и процедуры издания административных актов и совершения на их основе сделок, процедуры планирования, учета и контроля в сфере управления объектами собственности и т.д. Это означает, что механизм управления бывшим федеральным имуществом претерпевает принципиальные изменения. Попытаемся разобраться, в чем они заключаются, насколько они оправданны и в надежных ли руках находятся многомиллиардные материальные и финансовые ресурсы.
1.1. Децентрализация управления имуществом,
принадлежащим государственным корпорациям
Госкорпорации, за редкими исключениями, самостоятельно реализуют полномочия собственника в отношении принадлежащего им имущества через свои органы. Рассматриваемые организации выступают в качестве автономных хозяйствующих субъектов, соединяющих в своих руках правомочия владения, пользования и распоряжения и реализующих их в собственном интересе, который, впрочем, должен соответствовать целям деятельности госкорпораций, обусловленным выполнением возложенной государственной функции. Управление имуществом здесь теряет признаки публичной (административно-процессуальной) и сугубо распорядительной властной деятельности государственных органов (которая общепринята применительно к объектам, находящимся в публичной собственности) и трансформируется во внутрикорпоративное управление с использованием соответствующего частноправового инструментария.
Такие изменения следует оценить негативно. В течение последних лет велась продолжительная и чрезвычайно трудная работа по формированию и совершенствованию особых правил участия государства в имущественных правоотношениях, в качестве результата которой выступили прежде всего законодательные нормы о конкурентных процедурах распоряжения объектами собственности и расходования денежных средств в пользу третьих лиц. Это явилось важнейшим средством повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также борьбы с коррупцией. Однако в результате создания госкорпораций происходит децентрализация управления публичными финансами и имуществом.
В частности, распоряжение имуществом в пользу третьих лиц впредь допускается (по общему правилу) вне конкурсов и аукционов. В качестве положительного исключения из появившихся, мягко говоря, "лазеек" можно назвать "Автодор", который заключает концессионные соглашения в отношении автомобильных дорог госкомпании на основе общих конкурентных правил, закрепленных в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" <1>. Отдельного внимания заслуживают также установленные для Фонда "РЖС" (государственной квазикорпорации) строгие ограничения по распоряжению вверенными ему земельными участками и расположенными на них объектами недвижимости. В частности, Законом закреплены конкретные и исчерпывающие цели отчуждения (передачи) объектов и корреспондирующие им процедуры (способы) распоряжения, практически идентичные тем, которые предусмотрены для предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также для приватизации публичного имущества <2>. Другими словами, вновь образованная организация при распоряжении земельными участками действует в имущественном обороте по тем же правилам (с незначительными особенностями), что и публично-правовые образования в лице компетентных органов.
--------------------------------
<1> См.: ст. 34 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> См.: ч. 5 ст. 4 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства".
Представляется, что такой подход должен быть распространен и на другие государственные организации с особым правовым статусом. Вместе с тем не вполне ясно, почему законодатель, сохраняя публичные процедуры распоряжения имуществом, предусмотрел передачу земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в собственность Фонду "РЖС", а не ограничился наделением его полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника (как, например, в случае с "Росатомом" и "Ростехнологиями") либо не использовал институт доверительного управления (как в случае "Автодором"). Ведь именно здесь формальное обособление федерального имущества в собственности подконтрольной государству организации выглядит наиболее странно и надуманно, поскольку механизм управления фактически не меняется.
Объясняется избранный вариант, по-видимому, тем, что Фонд "РЖС", будучи собственником земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, получает доход от их продажи и передачи в аренду. Таким образом, за созданием Фонда и признанием его собственником бывшего государственного имущества скрывается опять-таки децентрализация управления не только объектами публичной собственности, но и публичными финансами: если по общему правилу доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами федерального бюджета (п. 1 ст. 51 БК РФ), то вырученные Фондом "РЖС" денежные средства поступают в его самостоятельное распоряжение и не попадают в бюджетную систему в принципе. Доход Фонда "РЖС", который потенциально может достигнуть значительных размеров, расходуется в соответствии с решениями органов управления этой некоммерческой организации без каких-либо четких правил или ограничений. В частности, на деятельность Фонда не распространяется законодательство о государственных закупках, что способно привести к фактам неэффективного и недобросовестного распоряжения денежными средствами. При этом возложение на Счетную палату РФ полномочий по осуществлению финансового контроля за деятельностью Фонда (ч. 5 ст. 10 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства") вряд ли способно предотвратить возможные злоупотребления.
С учетом этого создание подобного рода "буфера" (Фонда "РЖС"), препятствующего централизации денежных средств, представляется неприемлемым и противоречащим основным принципам бюджетного законодательства: единства бюджетной системы, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, прозрачности и открытости, единства кассы (ст. ст. 29, 32, 36, 38.2 БК РФ).
Проблема децентрализации управления публичными финансами в равной степени касается всех государственных организаций с особым правовым статусом, поскольку более или менее четкие публичные процедуры использования денежных средств установлены лишь для финансовых госкорпораций ("Внешэкономбанка", Агентства по страхованию вкладов, Фонда содействия развитию ЖКХ), о деятельности которых Правительство РФ перед Федеральным Собранием РФ отчитывается отдельно.
Отметим также, что Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" распространяется на госкорпорации, госкомпании, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля публичного участия превышает 50%. Однако положения данного нормативного акта несопоставимо более "либеральны" в сравнении с законодательством о государственных и муниципальных закупках и не гарантируют в полной мере эффективность расходования денежных средств. Более того, его действие не охватывает государственные квазикорпорации, созданные в организационно-правовой форме фонда.
Таким образом, конкурентные и эффективные процедуры распоряжения имуществом и расходования денежных средств, которые сконцентрированы у госкорпораций, установлены избирательно. Это требует скорейшего закрепления универсального порядка участия рассматриваемых организаций в имущественных правоотношениях, аналогичного тому, который предусмотрен для публично-территориальных образований. Поставленная задача может быть решена достаточно просто и оперативно - путем распространения соответствующих норм законодательства о защите конкуренции <1>, о государственных закупках и т.д. на деятельность вновь созданных организаций.
--------------------------------
<1> Прежде всего речь идет о ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции".