§ 3. Управление публичными учреждениями

3.1. Общая характеристика юридической личности

публичных учреждений и правового режима их имущества

Государственные и муниципальные учреждения (далее также - публичные учреждения) выступают, с одной стороны, в качестве объектов права публичной собственности, имущественных комплексов определенного целевого назначения <1>, а с другой - в качестве правоспособных организаций, субъектов права оперативного управления, в отношении принадлежащего им имущества.

--------------------------------

<1> В ГК РФ среди объектов гражданских прав учреждение в качестве имущественного комплекса прямо не названо, в отличие от предприятия (ст. 132). Однако анализ иных норм законодательства позволяет прийти именно к такому выводу. В частности, п. 2 ст. 300 Кодекса предусматривает, что при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

Учреждения создаются публично-территориальными образованиями для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера - так гласят положения гражданского законодательства (ст. 120 ГК РФ), в системе координат которого правовое положение данных организаций не имеет и, видимо, не должно иметь принципиальных различий в сравнении со статусом частных учреждений. По крайней мере такие различия (к примеру, в части ограничения имущественной ответственности) воспринимаются цивилистами как негативные.

С публично-правовой точки зрения рассматриваемые учреждения могут создаваться для выполнения отнюдь не всяких функций некоммерческого характера, а только таких, которые возложены на публично-территориальные образования. Соответственно, государственные и муниципальные учреждения осуществляют публично значимую некоммерческую деятельность, выполнение которой невозможно или нецелесообразно непосредственно органами государственной и муниципальной администрации, и выступают составной частью системы публичного администрирования. Из числа различных направлений публично значимой деятельности государственные и муниципальные учреждения сориентированы прежде всего на предоставление публичных услуг и в меньшей степени на осуществление иных функций <1>.

--------------------------------

<1> Как мы уже указывали, с 2008 г. в бюджетном законодательстве используется также термин "государственные и муниципальные работы", однако связанная с ним категория, как правило, не разграничивается с "услугами"; оба термина употребляются в качестве парных, а потому представляется допустимым применять понятие услуг в качестве обобщающего.

Вследствие данных обстоятельств государственные и муниципальные учреждения в качестве субъектов выполнения публично-значимых функций обладают ярко выраженным административно-правовым статусом <1>, который проявляется в плоскости взаимоотношений как с органом власти, руководящим деятельностью учреждений, так и с частными лицами, пользующимися услугами таких организаций.

--------------------------------

<1> А.В. Киселев, в частности, выделяет следующие элементы в рамках структуры административно-правового статуса государственных учреждений: а) место учреждения в системе органов исполнительной власти; б) сфера деятельности учреждения; в) общие и специальные цели создания и деятельности учреждения; г) публичные задачи, решение которых возлагается на учреждение; д) публичные функции, выполняемые учреждением; е) общие и специальные административные права (полномочия) учреждения; ж) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) учреждения; з) общие и специальные административные обязанности учреждения; и) публичная юридическая (административная) ответственность учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения (Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: Дис. ... канд. юрид. наук. Киров, 2009. С. 9).

Для выполнения возложенных функций государственные и муниципальные учреждения наделяются необходимым публичным имуществом на праве оперативного управления. Правовой режим данного ограниченного вещного права построен на закреплении и обеспечении целевого использования вверенных объектов публичной собственности. При этом невозможность обращения взыскания на значительную часть имущества рассматриваемых организаций с учетом известных отличий в статусе разных типов государственных и муниципальных учреждений в некоторой степени напоминает один из фундаментальных признаков публичных доменов в европейской доктрине - неотчуждаемость соответствующих объектов. Тем самым гарантируется сохранение имущественной базы для осуществления деятельности во всеобщем интересе. Однако эта аналогия весьма условна, поскольку российское законодательство не содержит прямого запрета на добровольное отчуждение рассматриваемого имущества.

Правовое положение публичных учреждений и правовой режим их имущества существенно дифференцированы в зависимости от их типа <1>. Как известно, после масштабной реформы в данной сфере, произведенной в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ <2>, государственные и муниципальные учреждения подразделяются на казенные, бюджетные и автономные. Причины произошедших, достаточно спорных преобразований известны (безрезультатность предшествующей попытки добровольного изменения своего статуса прежними бюджетными учреждениями на автономные), и с их результатами остается лишь смириться. В рамках совершенствования гражданского законодательства данную классификацию предполагается сохранить в пределах единой организационно-правовой формы учреждения - разновидности унитарной некоммерческой организации <3>.

--------------------------------

<1> Кроме того, особенности правового положения отдельных видов публичных учреждений независимо от их типа могут определяться законом и иными правовыми актами (ст. 120 ГК РФ).

<2> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

<3> См.: ст. 120.1 Гражданского кодекса в ред. проекта федерального закона N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

На сегодняшний день регламентация данной, по сути единой, организационно-правовой формы разделена по трем основным источникам. Речь идет о БК РФ (в части казенных учреждений), Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <1>, а также Федеральном законе "О некоммерческих организациях", который в большей степени распространяется на бюджетные, в меньшей - на казенные, совсем в незначительной - на автономные учреждения. Сообразно избранной методологии издаются и многочисленные подзаконные акты. Построение подобной "системы" законодательного регулирования вызывает не просто недоумение, а решительное несогласие, обусловленное банальным неудобством в правоприменении, изучении нормативного материала и уяснении его смысла.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Мы последовательно высказываемся за разработку и принятие единого закона о государственных и муниципальных (публичных) учреждениях с закреплением общих положений, а также специальных правил в отношении отдельных типов учреждений <1>. Причем сохранение бюджетных и автономных учреждений как разных типов представляется достаточно спорным.

--------------------------------

<1> В качестве примера подобного "совместного" регулирования можно привести федеральные казенные предприятия, которые осуществляют свою деятельность на основе сметы доходов и расходов. Однако на данных субъектов в полной мере распространяются положения Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях", а также иных нормативных актов, регламентирующих полномочия собственника и порядок управления деятельностью казенных предприятий.

Особенности правового положения публичных учреждений могут быть обусловлены не только их типом, но также и их видом (п. 3 ст. 120 ГК РФ), который, как правило, связывается со сферой и целями деятельности: учреждения образования, здравоохранения, культуры и т.п. Определенный профиль учреждения автоматически распространяет на него соответствующие специальные публичных правила деятельности и использования имущества. Особенности правового положения учреждений могут также диктоваться и их ведомственной принадлежностью.

Отметим, в частности, специфику публичных учреждений в системе государственных академий наук. В литературе активно дискутируются вопросы правового положения государственных академий наук, и юридическая личность данных субъектов права нередко рассматривается в контексте концепции лиц публичного права <1>. Однако в рамках настоящей главы государственные академии наук нас интересуют не сами по себе, а как субъекты, компетентные от имени Российской Федерации осуществлять полномочия учредителей государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества <2>. В таком качестве государственные академии наук выступают как субъекты управления подведомственными учреждениями, а соответствующие полномочия государственных академий наук и юридические средства их реализации не просто сопоставимы, а аналогичны полномочиям федеральных органов исполнительной власти, включая формирование и утверждение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) юридическим и физическим лицам <3>.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Академическая и экономическая свобода как конституционно-правовые основы правового статуса российской академии наук (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Право и экономика. 2011. N 2; Мозолин В.П., Лафитский В.И. Указ. соч.; Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права.

<2> См.: ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 450 "О порядке осуществления государственными академиями наук полномочий учредителей подведомственных государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества" // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2548.

Таким образом, с доктринальной точки зрения безусловный интерес представляет ситуация, при которой административно-правовые отношения складываются между лицами, ни одно из которых не входит в систему органов власти. Подобный пример лишний раз демонстрирует, что на современном этапе выполнение публичных функций государственного значения выходит за пределы государственного аппарата и охватывает функционирование других вовлеченных в систему публичного администрирования субъектов права, включая такие самоуправляемые организации, как государственные академии наук и подведомственные им учреждения. В свете отмеченных обстоятельств есть все основания поддержать применимость конструкции юридических лиц публичного права к государственным академиям наук <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 5 гл. 2 работы.