§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования

Данные противоположные направления планирования носят специальный характер и подвергаются автономной регламентации. Однако их общая нацеленность на формирование состава публичного имущества, которое необходимо и достаточно для выполнения государственных и муниципальных функций, создает предпосылки для их совместного рассмотрения.

Планирование приватизации публичного имущества осуществляется в соответствии с нормами гл. II Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", а также специальными Правилами разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества <1>, которые закрепляют достаточно прозрачные и четкие административные процедуры осуществления правоприменительной деятельности по планированию приватизации. Несоблюдение установленных публичных процедур не раз приводило к признанию в судебном порядке отдельных положений прогнозных планов приватизации федерального имущества недействительными <2>. Выполнение прогнозных планов приватизации имущества фиксируется в соответствующих отчетах, которые составляются Правительством РФ и представляются им в Государственную Думу (ст. 9 Закона).

--------------------------------

<1> Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. N 806 // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 150.

<2> Решения ВАС РФ от 3 июля 2007 г. N 2796/07, от 12 сентября 2007 г. N 4405/07, от 1 ноября 2007 г. N 12032/07, от 6 ноября 2007 г. N 10071/07 // СПС "КонсультантПлюс".

Прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества, утверждаемые распоряжениями Правительства РФ, - это ненормативные акты, которые содержат перечень федеральных государственных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде; в них присутствуют также общая характеристика федерального имущества, планируемого к приватизации, и предполагаемые сроки приватизации <1>. Включение федерального имущества в программу приватизации является необходимым этапом в рамках его отчуждения. В силу п. 1 ст. 14 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" решение об условиях приватизации федерального имущества принимается в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества. Если имущество в индивидуальном порядке не включено в этот план, то административный акт не может быть принят, а договор купли-продажи заключен. Отсутствие юридического факта в виде включения государственного имущества в план означает недействительность решения об условиях приватизации и договора приватизации.

--------------------------------

<1> См., например: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6565.

В отношении планирования приватизации регионального и муниципального имущества федеральный законодатель предоставляет субъектам РФ и муниципальным образованиям достаточно широкую свободу: его порядок определяется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно (п. 1 ст. 10 Закона) <1>. Содержание планового акта (один объект, пообъектный перечень, нормативные критерии отнесения объектов к приватизируемым), его юридическое значение и последствия его издания могут серьезно разниться в зависимости от конкретного публичного образования. В субъектах РФ программы приватизации государственного имущества на очередной период разрабатываются и принимаются либо исполнительными <2>, либо законодательными органами <3>. То же самое мы видим на муниципальном уровне, где программы приватизации утверждаются местными администрациями <4> либо представительными органами <5>.

--------------------------------

<1> На территории Санкт-Петербурга, например, планирование приватизации регионального имущества предусмотрено ст. 3 Закона Санкт-Петербурга от 10 марта 2005 г. N 59-15 "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга"; Московской области - ст. ст. 3 - 5 Закона Московской области от 12 мая 2005 г. N 115/2005-ОЗ "О приватизации имущества, находящегося в собственности Московской области"; Свердловской области - разд. V Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Постановления правительства Москвы от 14 сентября 2010 г. N 816-ПП "О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2011 - 2013 гг.", правительства Санкт-Петербурга от 13 декабря 2011 г. N 1673 "О Программе приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга на 2012 год" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Закон Краснодарского края от 26 марта 2012 г. N 2463-КЗ "О программе приватизации государственного имущества Краснодарского края на 2012 год и основных направлениях приватизации государственного имущества Краснодарского края на 2013 - 2014 годы"; Областной закон Ростовской области от 20 декабря 2011 г. N 771-ЗС "О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Ростовской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См., например: Постановление администрации г. Екатеринбурга от 1 декабря 2011 г. N 5085 "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации имущества муниципального образования "Город Екатеринбург" на 2012 год" // СПС "КонсультантПлюс".

<5> См., например: решение Воронежской городской Думы от 15 декабря 2010 г. N 295-Ш "О прогнозном плане (программе) приватизации муниципального имущества на 2011 - 2013 годы" // СПС "КонсультантПлюс".

В целом включение конкретного объекта государственной или муниципальной собственности в акт о планировании носит предварительный характер и не является самодостаточным волеизъявлением публичного собственника на отчуждение имущества. При этом, как правило, во всех публично-территориальных образованиях планирование приватизации государственного и муниципального имущества носит обязательный характер <1>. Данный подход, безусловно, заслуживает поддержки, однако необходимо принимать во внимание, что акты о планировании приватизации уместны в тех случаях, когда публичный собственник в лице компетентных органов обладает инициативой и дискрецией в вопросах распоряжения принадлежащим ему имуществом. Если же законом предписаны конкретные способы и процедуры отчуждения имущества при наступлении установленных юридических фактов, и инициатива в приватизации передается частным лицам, то акты о планировании приватизации утрачивают всякий смысл. Именно таким образом дело обстоит в сфере приватизации государственного и муниципального жилого фонда, земельных участков, занятых объектами недвижимости, а также отчасти в рамках "малой приватизации" <2>. Не осуществляется планирование отчуждения и других категорий публичного имущества, в частности принадлежащего государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям, поскольку соответствующие отношения исключены из сферы регулирования Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", что представляется не вполне обоснованным, поскольку выведение отдельных способов отчуждения публичного имущества из-под действия законодательства о приватизации еще не является достаточным оправданием для отказа от планирования.

--------------------------------

<1> Гипотетически включение определенного объекта в программу приватизации регионального или муниципального имущества может и не признаваться безусловно необходимым обстоятельством для принятия решения об условиях его приватизации, поскольку регулирование данных вопросов находится в ведении субъектов РФ и муниципальных образований (п. п. 2 - 3 ст. 4, ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ).

<2> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3615.

Приватизация публичного имущества в определенной степени уравновешивается целенаправленным пополнением состава публичного имущества посредством бюджетного инвестирования в объекты государственной и муниципальной собственности. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные инвестиции определяются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Какая-либо спонтанность в вопросах бюджетного инвестирования исключена, поскольку необходимые расходы предварительно должны быть предусмотрены в одном из следующих плановых актов:

- непосредственно в бюджете Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в виде отдельной текстовой статьи - применительно к бюджетным инвестициям в пользу юридических лиц, не являющихся государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями, с возникновением права публичной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц (ст. 80 БК РФ);

- в долгосрочной целевой программе <1>, федеральной адресной инвестиционной программе <2> и одновременно в соответствующем бюджете - применительно к бюджетным инвестициям в объекты публичной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных и муниципальных учреждений и предприятий (ст. ст. 79, 179, 179.1 БК РФ) <3>.

--------------------------------

<1> См.: Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. N 716 "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" // СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4834.

<3> Пункт 2 ст. 79 БК РФ в некоторых случаях допускает осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства публичной собственности предприятий, не включенные в долгосрочные целевые программы. См. также: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2008 г. N 324 "Об утверждении Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2059.

Таким образом, планирование бюджетных инвестиций в объекты публичной собственности интегрировано в бюджетный процесс, поскольку осуществляется в рамках составления бюджетов, формирования бюджетных программ, оценки эффективности инвестиционных проектов <1>, планирования использования средств Инвестиционного фонда РФ <2>. Детальное рассмотрение данных вопросов выходит за рамки предмета нашего исследования, однако реализация планов бюджетного инвестирования будет раскрыта нами далее в рамках рассмотрения инвестиционно-комбинированного механизма пополнения состава публичного имущества (§ 5 гл. 7 работы).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3916.

<2> См.: ст. 179.2 БК РФ, Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 932.