- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
3.2. Проблемы совершенствования источников
административно-имущественного права
Сложно найти работу, посвященную исследуемой проблеме, где бы не отмечалась острая необходимость принятия федерального закона о государственной и муниципальной собственности (об управлении публичным имуществом и т.п.) <1> или даже целого пакета законодательных актов <2>. В связи с этим нельзя согласиться с В.К. Андреевым в том, что после принятия Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" идея разработки Федерального закона "О федеральной государственной собственности и управлении ею" потеряла свою актуальность, поскольку федеральные законы о приватизации и о предприятиях практически устранили пробелы в регулировании этой сферы <3>. В действительности правовое положение названных организаций составляет лишь небольшую часть проблематики публичной собственности.
--------------------------------
<1> См., например: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 97, 323 - 324 и др.
<2> И.В. Ершова, в частности, полагает, что законодательные основы использования государственного имущества могут быть представлены следующей системой: (1) закон, регулирующий общие вопросы управления и распоряжения государственным имуществом; (2) закон, регулирующий вопросы разграничения государственной собственности; (3) законы, регулирующие процесс преобразования государственной собственности (о приватизации, о государственной программе приватизации, о национализации); (4) законы, регулирующие правовое положение государственных организаций; (5) законы, устанавливающие требования, предъявляемые к процессу использования имущества хозяйствующими субъектами (Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: Теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 9, 128 - 136).
<3> Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 160.
Однако в настоящее время нормотворческий процесс в этом направлении практически приостановлен, а разработанные законопроекты были либо отклонены Государственной Думой ФС РФ <1>, либо сняты с рассмотрения на той или иной стадии <2>, либо так и не внесены на рассмотрение <3>. В результате правовое регулирование значительной части административно-имущественных отношений осуществляется на федеральном уровне органами исполнительной власти, которые всячески избегают исправления сложившейся ситуации, сохраняя в своих руках недопустимую концентрацию полномочий.
--------------------------------
<1> См., например, паспорта проектов Федеральных законов N 90031772-3 "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью и обязательствами Российской Федерации", N 99040576-2 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ", N 94541-4 "О порядке учета и ведения Единого реестра государственной собственности субъекта Российской Федерации" (официальный сайт Государственной Думы ФС РФ в Интернете: http://www.duma.gov.ru).
<2> См., например, паспорта проектов федеральных законов N 96700128-2 "Об особенностях распоряжения и пользования объектами социального назначения", N 99031127-2 "Об управлении пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации", N 97086684-2 "Об особенностях распоряжения находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации", N 96700131-2 "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом", N 96700610-2 "О собственности Российской Федерации за границей", N 378442-3 "Об использовании высвобождаемого военного имущества" и др. (там же).
<3> Например, законопроект "О государственном и муниципальном имуществе", подготовленный Минимуществом России по поручению Президента и Правительства РФ, согласованный с Минюстом России и переданный на рассмотрение Правительства РФ 31 января 2003 г. (письмо Минимущества России от 31 января 2003 г. N ДА-3/3088). Разработка проекта и внесение его в Государственную Думу предполагались к апрелю 2003 г. в соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства РФ на 2003 г. (строка 34 разд. I), утв. распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2003 г. N 268-р (СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 916).
В работе над другим законопроектом, так и не внесенным в Государственную Думу, принимал участие и автор настоящей книги (см. подробнее: Белых В.С. О Концепции проекта Федерального закона "Об управлении собственностью" // Бизнес, менеджмент и право. 2009. N 1).
Иной подход демонстрируют отдельные страны Европы, где регламентации отношений публичной собственности посвящены специальные нормативные акты в форме кодекса (например, Франция) либо отдельного масштабного закона (к примеру, Испания). Появляется успешный опыт систематизации рассматриваемого законодательства и на постсоветском пространстве. В частности, в Казахстане от 1 марта 2011 г. одновременно были приняты Закон N 413-IV "О государственном имуществе", который состоит из 220 статей и по своему масштабу выступает своеобразным кодексом государственной собственности <1>, и Закон N 414-IV "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного имущества", в соответствии с которым вносятся коррективы в 43 законодательных акта, в том числе в шесть кодексов <2>.
--------------------------------
<1> ИПС "Законодательство стран СНГ" // http://www.spinform.ru.
<2> Там же.
Представляется, что по пути разработки федерального комплексного законодательного акта о государственном и муниципальном имуществе следует пойти и в России. В значительной степени такой нормативный акт должен содержать нормы административного права, регламентирующие отношения по имущественному обеспечению публичных функций. Подобный федеральный закон с учетом установленного в нем разграничения полномочий органов публичной власти различных уровней станет основой для принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ и муниципалитетов нормативных актов, регламентирующих отношения по поводу принадлежащего им имущества.