2.2. Косвенное управление государственными корпорациями

Косвенное (опосредованное) управление госкорпорациями обеспечивается через назначаемых государством представителей в их органах управления. При этом системы таких органов во всех рассматриваемых организациях достаточно схожи и включают в себя:

- высший орган управления (наблюдательный совет или совет директоров) во главе с его председателем;

- коллегиальный исполнительный орган (правление), возглавляемый лицом, являющимся единоличным исполнительным органом;

- единоличный исполнительный орган (генеральный директор, президент, председатель, председатель правления);

- ревизионную комиссию, а также другие органы в некоторых корпорациях и компаниях (научно-технический совет, структурное подразделение внутреннего аудита).

Формирование наблюдательного совета (совета директоров) является прерогативой Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, Центрального банка РФ, которые назначают своих представителей в высший орган управления в количестве, установленном в соответствующем законе <1>.

--------------------------------

<1> Исключением является Фонд содействия реформированию ЖКХ, в наблюдательный совет которого дополнительно входят два представителя Общественной палаты РФ (п. 4 ч. 4 ст. 7 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства").

Кроме того, в наблюдательный совет "Автодора" один член назначается по представлению Счетной палаты РФ (п. 3 ч. 3 ст. 8 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Наблюдательные советы (советы директоров) возглавляют председатели, назначаемые на должность Президентом РФ или Правительством РФ, за исключением Агентства по страхованию вкладов (председатель избирается самим советом директоров по представлению Правительства РФ) и "Внешэкономбанка" (председателем наблюдательного совета по должности является Председатель Правительства РФ).

Члены правления всех госкорпораций назначаются на должность наблюдательным советом (советом директоров) по представлению руководителя соответствующей корпорации.

Единоличные исполнительные органы госкорпораций формируются также Президентом РФ или Правительством РФ, за исключением Агентства по страхованию вкладов, генеральный директор которого назначается на должность советом директоров по представлению его председателя.

Распределение полномочий между органами управления существенно различается в зависимости от конкретной госкорпорации, и детальный анализ данных вопросов не входит в задачи настоящего исследования, поскольку ознакомление с текстами соответствующих законов в этой части не представляет заметных трудностей. Важно то, что характер косвенного управления государством созданными им корпорациями в большей степени напоминает самоуправление - настолько велика степень автономии данных организаций. Все решения принимаются наблюдательным советом (советом директоров), правлением и руководителем госкорпорации самостоятельно и независимо в рамках установленной компетенции.

Несмотря на то что члены высшего органа управления позиционированы именно в качестве представителей Президента, Правительства, Федерального Собрания, Общественной палаты и Банка России, четкий механизм определения позиции представителей по вопросам повестки дня не предусмотрен. Пункт 3 ст. 7.1, п. 7 ст. 7.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" устанавливают, что Правительство России устанавливает порядок участия своих членов и государственных гражданских служащих в высших органах управления госкорпораций и госкомпаний. Соответствующий порядок был утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 января 2012 г. N 44 и состоит из четырех достаточно кратких пунктов, которые сводятся к тому, что представители должны:

- осуществлять свои права и исполнять обязанности добросовестно и разумно;

- голосовать по вопросам, руководствуясь в том числе поручениями и указаниями Президента России и поручениями Правительства России;

- представлять ежегодно не позднее 1 мая отчет об участии в высших органах управления госкорпораций;

- вправе выносить на рассмотрение высших органов управления госкорпораций вопросы, отнесенные к их компетенции, в том числе в целях исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации и поручений Правительства Российской Федерации.

Подчеркнем, что указанный порядок не распространяется на представителей государства, не являющихся членами Правительства России и государственными гражданскими служащими, которые также могут входить в наблюдательные советы (советы директоров) госкорпораций.

Таким образом, деятельность представителей государства и их правовой статус в этой плоскости отношений нормативно практически не урегулированы. По крайней мере из действующего законодательства следует, что представители государства вполне могут действовать по собственному усмотрению без каких-либо директив, исходящих от органов, их назначивших, в отличие от аналогичных представителей в органах управления акционерными обществами, где существует специальный механизм выработки волеизъявления, соответствующего интересам государства. Тогда в чем заключается статус рассматриваемых лиц в качестве представителей Президента РФ, Правительства РФ и т.д.? Только в факте назначения соответствующим органом? Или в действительности, несмотря на отсутствие каких-либо регламентов, все же существует обстоятельный и слаженный процесс выработки позиции представителей государства? Последнее представляется маловероятным.

В связи с этим остается надеяться не на реальный и эффективный механизм государственного управления корпорациями через назначенных представителей, а исключительно на порядочность и профессионализм лиц, избранных высшими органами управления в наблюдательный совет (совет директоров), а также на пост единоличного исполнительного органа. При этом обратим внимание на то, что членство в высшем органе управления госкорпорации (госкомпании) не является для рассматриваемых лиц постоянным местом работы, а сами они вовсе не обязательно замещают государственные должности, в том числе государственной службы. Открытым остается вопрос и об их ответственности за ненадлежащее (недобросовестное) исполнение возложенных полномочий - хотя бы потому, что законом не установлены какие-либо конкретные требования к их деятельности.

Данные обстоятельства с учетом редкой периодичности заседаний наблюдательного совета или совета директоров (как правило, раз в квартал), возможного отсутствия у представителей государства директив по вопросам повестки дня и самостоятельного интереса в поиске наиболее эффективного решения, принимая во внимание предварительную проработку всех включенных в повестку дня вопросов аппаратом самой госкорпорации, свидетельствуют об уязвимости избранной модели управления.

Таким образом, отсутствие у лиц, входящих в состав наблюдательного совета (совета директоров), и руководителей госкорпораций административно-правового статуса, а также их фактическая независимость в выработке решений от представляемых органов (при отсутствии прямых поручений Президента или Правительства России) делают соответствующие отношения недосягаемыми для административно-правового регулирования, что в значительной степени лишает всю систему управления госкорпорациями юридических средств, которые бы обеспечивали соблюдение публичных интересов.