- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
§ 2. Административно-имущественное право
в системе административного права
Системообразующие признаки административно-имущественного права - особая содержательная функция и своеобразие регулируемых отношений - требуют адекватного его определения в рамках административного права. Однако разрешение этого вопроса осложняется продолжающейся дискуссией о системе административного права как отрасли в целом. Данная проблема свойственна не только для российской науки: за рубежом также не сформировалось общепринятой системы административной права. Несмотря на сходства, наблюдаемые в отдельных странах, сфера административно-правового регулирования всегда отличается национальной спецификой и динамичностью развития. Однако независимо от этого, пожалуй, во всех правопорядках, относящихся к континентальной традиции, закрепление правового режима публичных доменов (domaine public) либо публичных вещей производится в рамках административного права <1>.
--------------------------------
<1> См.: гл. 1 работы.
В отечественной литературе система административно-правовых норм обычно делится на две части: общую и особенную. Традиционно разделение и рассмотрение общей и особенной частей осуществляются на основе монистической концепции предмета административного права (предмет отрасли составляет управленческое отношение). По мнению Ю.М. Козлова и соавторов соответствующего учебника, в общую часть входят основные институты, регулирующие управленческие отношения общего характера: административно-правовой статус граждан и их различного рода объединений; административно-правовой статус субъектов исполнительной власти; методы реализации исполнительной власти; правовые формы управления; государственно-служебные отношения; административное принуждение и административную ответственность; контроль и надзор. Особенная часть включает нормы, опосредующие управленческие отношения в той или иной специфической сфере: экономической, социально-культурной и административно-политической. Констатируется также формирование подотрасли административно-процессуального права, однако остается неясным его соотношение с общей и особенной частями <1>. Такого же подхода придерживаются авторы учебника по административному праву под редакцией Н.Ю. Хаманевой. Однако последние управление государственной собственностью освещают обособленно в рамках регулирования и управления в сфере экономики <2>.
--------------------------------
<1> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. См. также: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.
<2> Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004. С. 424 - 440 (автор соответствующего параграфа - Э.В. Талапина).
Пересмотр системы административного права в последнее время связывается с включением в предмет отрасли, наряду с управленческими отношениями, административного судопроизводства, а также радикальным изменением административного законодательства, характера и способов воздействия государства на общественные отношения. В силу этого Д.Н. Бахрах в общую часть включает регулятивные институты (административно-правовые статусы граждан, органов и служащих публичной администрации, государственных и муниципальных организаций, частных организаций, формы и методы воздействия государственных и муниципальных исполнительных органов) и охранительные институты (обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти, муниципальных исполнительных органов, их должностных лиц; принуждение по административному праву; административное судопроизводство). В особенной части он выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие: (1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; (2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации; (3) социально-культурную деятельность государственной администрации; (4) деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами. Ученый полагает, что говорить о формировании подотрасли административно-процессуального права преждевременно, поскольку в настоящее время это всего лишь большая, но неупорядоченная и несистематизированная группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 26 - 30, 309 - 312.
Несколько иную структуру общей и особенной частей административного права предлагают Ю.Н. Старилов <1> и С.Д. Хазанов <2>. Б.В. Россинский считает необходимым переосмыслить систему административного права, отказавшись от деления на общую и особенную части в их традиционном понимании <3>. Ю.А. Тихомиров предлагает принципиально отвергнуть традиционное деление административного права на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности и намечает подходы к формированию ряда самостоятельных подотраслей <4>. По мнению К.С. Бельского, систему административного права составляют три взаимодействующие подотрасли: управленческое право, полицейское право, административно-юстиционное право <5>. В работах В.Д. Сорокина <6>, И.В. Пановой <7> и некоторых других ученых обосновывается существование административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли, что потребовало бы серьезного изменения предмета и системы административного права.
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 2 т. Т. I. С. 330 - 347.
<2> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права. С. 36 - 37, 42.
<3> Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. С. 44.
<4> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 88; Он же. Административное право на рубеже эпох // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. С. 6 - 7.
<5> Бельский К.С. Полицейское право. С. 112 - 121; Он же. О системе административного права // Государство и право. 1998. N 3. С. 7 - 11.
<6> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003.
<7> Панова И.В. Административно-процессуальное право в системе права Российской Федерации // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. С. 65 - 81.
Несмотря на различные подходы к системе административного права, практически нигде, за исключением одного вышеуказанного учебника под редакций Н.Ю. Хаманевой, мы не найдем упоминания об институте управления публичным имуществом и определения его места в системе отрасли. Вопросы формирования составов публичного имущества, планирования, учета и контроля в отношении публичного имущества в сконцентрированном виде и вовсе не освещаются с точки зрения системы административного права. Не исследована должным образом данная проблема и в специальной литературе по рассматриваемой теме. Как правило, тематика публичного имущества размывается в особенной части административного права и затрагивается преимущественно в рамках управления в сфере экономики. Подобное положение вещей является "наследством" советского, дореформенного времени. Как отмечает А.С. Матненко, в советский период "управление всей экономикой, по сути, было тождественно управлению государственной собственностью как единым, монолитным объектом управления. В связи с этим в общеэкономическом аспекте отсутствовали предпосылки для выделения и рассмотрения управления государственной собственностью в качестве структурно и функционально обособленной подсистемы государственного управления..." <1>.
--------------------------------
<1> Матненко А.С. Указ. соч. С. 6.
На сегодняшний день бесспорна взаимосвязь административно-имущественного права с институтами, традиционно включаемыми в общую часть. Статус органов управления публичным имуществом, правовое положение учреждений, унитарных предприятий и иных организаций, осуществляющих публично значимую деятельность, граждан и организаций, вступающих в отношения по поводу публичного имущества, контроль за использованием государственного и муниципального имущества, административный акт и административный договор в отношении публичного имущества, и т.д., - все эти вопросы опираются на общую часть, генетически с ней сопряжены. Кроме того, напомним, что в результате административной реформы функции по управлению государственным и муниципальным имуществом были специально выделены среди других функций публичной администрации <1>. В свою очередь, базовые функции неизменно освещаются в рамках общей части административного права, так как представляют собой универсальные направления и формы деятельности исполнительных органов, что допускает их специализацию в отдельных сферах административного права (областях управления).
--------------------------------
<1> См.: подп. "г" п. 2, подп. "а" п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Однако весьма показательно взаимодействие административно-имущественного права и с элементами, традиционно включаемыми в особенную часть российского административного права. Государственное и муниципальное имущество выступает материальной основой выполнения публичной администрацией возложенных на нее функций практически во всех областях, вследствие чего административно-правовые нормы, связанные с государственным и муниципальным имуществом, обнаруживаются во всех областях публичного администрирования - здравоохранении, образовании, науке, культуре, социальной защите, промышленности, сельском хозяйстве, обороне, безопасности и т.д. - везде, где сохранилось государственное и муниципальное имущество в качестве материальной базы для выполнения публичных функций. Более того, полномочия в отношении публичного имущества связаны с правовым статусом каждого исполнительного органа, наделенного полномочиями по реализации правомочий и обязанностей публичного собственника.
Однако это не означает, что административно-имущественное право полностью "растворяется" в институтах особенной части. Значительное количество норм, его составляющих, носит универсальный характер, распространяется на все категории публичного имущества и выступает основой специализации административно-правового регулирования в отдельных областях. В этих специальных сферах публичного администрирования происходит "взаимопроникновение" административно-имущественного права и соответствующих компонентов отрасли административного права, относящихся к его особенной части (например, управление деятельностью и имуществом учреждений высшего профессионального образования).
В таких обстоятельствах логика догмы административного права в большей степени говорит в пользу отнесения административно-имущественного права к институтам общей части. Однако данный подход неприемлем по ряду причин:
во-первых, административно-имущественное право не умещается в рамки одного института, а объединяет целый ряд институтов и ассоциаций норм, которые будут рассмотрены впоследствии;
во-вторых, наблюдается проникновение административно-имущественного права в особенную часть отрасли, его развитие в рамках особенной части с установлением устойчивых связей правовых норм;
в-третьих, параллельно наблюдается тесное и специфическое взаимодействие с другими отраслями права (гражданским, земельным, экологическим, бюджетным и др.);
в-четвертых, с точки зрения позитивного законодательства нормы, относящиеся к административно-имущественному праву, не систематизированы, что не дает возможности констатировать формирование более крупного структурного элемента системы права - подотрасли.
Все это свидетельствует о том, что административно-имущественное право выступает в качестве сложного нормативного комплекса, который в условиях его тесной взаимосвязи с другими структурными элементами отрасли административного права и нормами смежных отраслей права призван создать эффективную систему регулирования отношений по имущественному обеспечению публичной администрацией выполнения различных государственных и муниципальных функций.
В завершение отметим, что разработанная в отечественной науке система права с традиционным делением на отрасли, подотрасли и институты становится все более условной с учетом распространения комплексного законодательства и достижений сравнительного правоведения. Поэтому административно-имущественное право (либо право публичной собственности) будет развиваться, на наш взгляд, в направлении формирования относительно автономной сферы специального публично-правового регулирования. При этом в данную сферу будут вовлекаться нормы смежных отраслей права, задействованные в регламентации отношений государственной и муниципальной собственности.