3.2. Механизм управления публичными учреждениями

Несмотря на рассредоточенность норм, регулирующих правовое положение различных типов государственных и муниципальных учреждений, механизмы управлениями ими имеют немало общего.

Управление публичными учреждениями по сути представляет собой организацию и обеспечение использования обособленного и специально оборудованного государственного и муниципального имущества для оказания публичных услуг, а также некоторых иных направлений публично значимой деятельности. Подобное управление осуществляется в плоскости взаимоотношений органов публичной администрации с подведомственными им учреждениями.

В механизме управления государственными и муниципальными учреждениями условно можно выделить следующие аспекты:

- организация функционирования публичных учреждений;

- управление деятельностью публичных учреждений;

- реализация прямых имущественных полномочий в отношении объектов публичной собственности (непосредственное управление имуществом учреждений);

- учет и контроль, осуществляемые в рамках или в связи с управлением публичными учреждениями.

Подобную дифференциацию мы называем условной, поскольку законодательство не различает соответствующие направления правоприменительной деятельности и все правомочия учредителя как организационного, так и имущественного плана позиционируются как правомочия собственника имущества учреждения. Указанным правомочиям публичной администрации корреспондируют права и обязанности учреждения по осуществлению своей деятельности, а также права и обязанности по поводу своего имущества (в аспекте отношений с вышестоящими административными органами).

3.2.1. Организация функционирования публичных учреждений охватывает мероприятия, связанные с наделением учреждений правосубъектностью и формированием предпосылок для их деятельности и использования имущества, в том числе:

- принятие решения о создании (в том числе определении целей деятельности), реорганизации, ликвидации учреждения;

- принятие решения об изменении типа учреждения;

- определение видов деятельности и утверждение устава учреждения (положения об учреждении), внесение в него изменений;

- изменение подведомственности учреждения;

- принятие решений о создании филиалов и открытии представительств учреждения (требует внесения изменений в учредительные документы);

- назначение на должность руководителя, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

- осуществление иных организационных полномочий.

Перечисленные полномочия собственника имущества учреждения реализуют компетентные органы публичной администрации в установленной административно-процедурной форме посредством издания односторонних административных актов <1>. Соответствующие правовые основы закреплены в Федеральных законах "О некоммерческих организациях", "Об автономных учреждениях" и детализируются в федеральных, региональных и муниципальных нормативных актах исходя из уровня соответствующего учреждения <2>.

--------------------------------

<1> Определенной спецификой характеризуются полномочия, связанные с назначением на должность руководителя учреждения, заключением с ним, изменением и прекращением трудового договора, поскольку данные вопросы включены в сферу регулирования трудового права.

<2> См., например: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4238.

На этапе организации функционирования публичных учреждений устанавливается целевое назначение будущего имущественного комплекса соответствующего учреждения либо происходит его изменение. Тем самым определяются базовые условия его использования, поскольку закрепление конкретного профиля учреждений автоматически распространяет на них соответствующие императивные правила деятельности и использования имущества (к примеру, установленные для учреждений здравоохранения, образования, культуры и т.д.).

3.2.2. Управление деятельностью публичных учреждений становится возможным в силу придания имущественному комплексу статуса субъекта права, влечет выдвижение на первый план сущности учреждения как подчиненного административному органу юридического лица и осуществляется посредством:

- формирования и утверждения заданий на оказание (выполнение) государственных или муниципальных услуг (работ), исполнение иных государственных или муниципальных функций, включая финансовое обеспечение такой деятельности. В качестве альтернативы указанного задания могут выступать обязательства перед страховщиками по обязательному социальному страхованию;

- составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности <1> либо бюджетной сметы <2> учреждения.

--------------------------------

<1> См.: подп. 6 п. 3.3 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях"; ч. 13 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"; Приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения" // РГ. 2010. 6 окт.

<2> См.: ст. 221 БК РФ; Приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. N 112н "Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений" // РГ. 2007. 22 дек.

Правоприменительная деятельность в этой сфере осуществляется в рамках относительного правоотношения, в котором административный орган выступает властным (руководящим) субъектом, а подведомственное государственное или муниципальное учреждение - подчиненным субъектом административно-правового отношения. При этом объектом правоотношения является не публичное имущество, а деятельность (поведение) подведомственного учреждения как юридического лица, осуществляемая на базе такого имущества.

Поскольку основные виды деятельности всех публичных учреждений заключаются в предоставлении государственных и муниципальных услуг в тех или иных областях, формирование и утверждение заданий по предоставлению услуг становятся ведущей формой управления учреждениями. Именно таким образом индивидуализируются направления и объем деятельности конкретных организаций в рамках поставленных ранее целей, а также обеспечивается ее финансирование. Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, - по своей сути представляет директиву, односторонний административный акт, издаваемый органом власти в отношении подведомственного учреждения и обязательный для исполнения им. При этом подобное задание, возлагая обязанности по осуществлению общественно значимой и полезной деятельности за счет бюджетных средств, является публичным документом, содержание которого раскрывается на официальных сайтах в Интернете <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 18 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4686; п. 11 ч. 13 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях".

Содержание государственного (муниципального) задания установлено ст. 69.2 БК РФ, а его формирование и утверждение отнесено к компетенции главного распорядителя бюджетных средств (подп. 9 п. 1 ст. 158 Кодекса). При этом детальный порядок формирования и утверждения государственного задания и его финансового обеспечения регламентируется в зависимости от уровня учреждения соответственно актами Правительства РФ <1>, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4686; Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. N 182 "Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания" // СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1142.

Таким образом, в рамках формирования и утверждения плановых заданий переплетено бюджетно-правовое и административно-правовое регулирование. Дело в том, что предоставление государственных или муниципальных услуг "с оборотной стороны" означает расходование бюджетных средств, т.е. исполнение бюджета по расходам (ассигнования на оказание услуг, включающие ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, относятся к одной из разновидностей бюджетных расходов по ст. 69.1 БК РФ), а в определенных случаях, если услуги предоставляются возмездно, - и получение доходов от оказания подобных услуг, т.е. исполнение бюджета по доходам (такие средства в части деятельности казенных учреждений относятся к неналоговым доходам бюджета в силу п. 3 ст. 41 БК РФ).

В целом в рассматриваемой сфере сохраняется определенный дисбаланс в сторону бюджетно-правового регулирования, что нельзя признать в полной мере обоснованным. Бюджетное законодательство прежде всего регламентирует денежные отношения (ст. 1 БК РФ) и должно распространяться, в частности, на вопросы расчета нормативных затрат на предоставление услуг <1>, а также финансирования (финансового обеспечения) деятельности публичных учреждений в целом <2>. Управление учреждениями (за исключением финансового аспекта), порядок разработки и направления им заданий в большей степени относятся к сферам управления публичным имуществом и предоставления публичных услуг и должно регулироваться, наряду с бюджетным, специальным административным законодательством.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Минфина России N 137н, Минэкономразвития России N 527 от 29 октября 2010 г. "О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> В литературе обоснованно отмечается, что бюджетная правосубъектность публичных учреждений охватывает их права и обязанности только в рамках финансовых отношений, прежде всего субъективное право на финансовое обеспечение собственной деятельности и юридическую обязанность по использованию предоставленных финансовых средств в соответствии с целями деятельности (см.: Писарева Е.Г. Государственные учреждения в системе субъектов финансового права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 17; и др.).

В сфере социального страхования роль юридического инструмента, побуждающего публичное учреждение осуществлять предусмотренную учредительным документом деятельность, выполняет не односторонний акт (задание), а обязательства перед страховщиком. К примеру, в силу ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" <1> медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования. При выполнении учреждением здравоохранения своих обязательств перед страховщиком в рамках соответствующей программы ему выплачиваются денежные средства в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи. Таким образом, правовым основанием для возникновения обязательств публичного учреждения выступает договор, который по своей природе тяготеет скорее к публично-правовым (административно-правовым), нежели к гражданско-правовым договорам <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.

<2> См.: ст. ст. 38 - 39 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

В приведенной выше ситуации прямое административное управление со стороны органа власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, уступает место более сложным механизмам взаимодействия с участием государственных внебюджетных фондов (страховщиков), опирающимся на определенную инициативу со стороны публичных учреждений. В частности, учреждение здравоохранения включается в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд обязательного медицинского страхования <1>. При этом в системе обязательного медицинского страхования практически на равных условиях участвуют не только публичные учреждения, но и частные медицинские организации, что создает предпосылки для конкуренции при предоставлении медицинской помощи застрахованным лицам, обеспечивающей доступ к финансовому обеспечению деятельности за счет страховщика.

--------------------------------

<1> См.: ч. 2 ст. 15 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"; разд. VI Правил обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 г. N 158н // РГ. 2011. 11 марта.

3.2.3. Осуществление прямых имущественных полномочий применительно к публичным учреждениям нацелено на формирование и поддержание их достаточной имущественной базы, которая бы обеспечивала установленные цели и параметры деятельности, и включает:

- наделение публичных учреждений имуществом на праве оперативного управления (как при создании, так и в процессе деятельности, в частности путем предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства публичной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений в порядке ст. 79 БК РФ);

- изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества, закрепленного за учреждением либо приобретенного им за счет средств, выделенных собственником на приобретение этого имущества;

- согласование в установленных случаях сделок с имуществом. При этом договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении имущества учреждения, по общему правилу должны заключаться по результатам проведения конкурса или аукциона (ч. 3 ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции");

- осуществление иных полномочий в отношении имущества публичного учреждения.

Объем и порядок осуществления прямых имущественных полномочий, реализуемых органами публичной администрации, применительно к объектам, принадлежащим государственным и муниципальным учреждениям, различаются в зависимости от типа учреждения.

В целом перечисленные полномочия осуществляются в рамках относительного правоотношения, однако в качестве его объекта выступает не деятельность (поведение) учреждения, а конкретное государственное либо муниципальное имущество. Такие отношения складываются между административным органом, реализующим правомочия собственника имущества, и учреждением как субъектом ограниченного вещного права (оперативного управления).

3.2.4. Осуществление контрольных и учетных полномочий в отношении публичных учреждений носит обеспечительный (вторичный) характер.

Контрольная деятельность реализуется в следующих основных направлениях:

- контроль за исполнением государственного (муниципального) задания, за выполнением плана финансово-хозяйственной деятельности. В значительной части такой контроль нацелен на проверку надлежащего использования предоставленных бюджетных средств и охватывается институтом финансового контроля (гл. 26 БК РФ). Однако речь может идти и о контроле качества и доступности предоставляемых публичным учреждением услуг;

- контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего учреждению имущества.

Контроль обеспечивается как проведением соответствующих проверочных мероприятий, так специальной системой публичной отчетности о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества <1>.

--------------------------------

<1> См.: подп. 10 п. 3.3 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях"; ч. ч. 13 - 14 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях"; Приказ Минфина России от 30 сентября 2010 г. N 114н "Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 50; Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684 "Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества" // СЗ РФ. 2007. N 44. Ст. 5362.

Учетная деятельность административных органов состоит в отражении сведений о публичных учреждениях и закрепленном за ними имуществе в системе учета федерального, регионального и муниципального имущества (реестрах государственного и муниципального имущества) <1>. Бюджетный учет, связанный с деятельностью публичных учреждений, регламентируется финансовым законодательством и находится за пределами тематики настоящего исследования.

--------------------------------

<1> См.: Положение об учете федерального имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447.