6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением

и общим пользованием автодорогами

Основное содержание правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере, состоит в свободной реализации физическими и юридическими лицами права на использование автодорог в качестве участников дорожного движения, которое обеспечивается рядом обязанностей публичной администрации и владельцев автодорог. При этом на всех участников правоотношений, разумеется, возлагается целый ряд сопутствующих прав (полномочий) и обязанностей.

Право на использование автодорог частными лицами является, на наш взгляд, ограниченным публично-вещным правом, которое в силу ст. 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ включает следующие правомочия:

- свободно и бесплатно осуществлять проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автодорогам общего пользования в пределах Российской Федерации, за исключением случаев использования платных автодорог и их участков и случаев временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автодорогам;

- получать компенсацию вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автодорог вследствие нарушений установленных требований в порядке, предусмотренном гражданским законодательством;

- получать оперативную информацию о маршрутах транспортных средств по автодорогам, об условиях, о временных ограничении и прекращении движения транспортных средств, допустимых нагрузках в расчете на одну ось, скорости движения транспортных средств и т.д.

Публично-вещное право пользования автодорогой не является эксклюзивным - его осуществление не должно препятствовать использованию автодороги неопределенным кругом других физических и юридических лиц. Подобное коллективное пользование, обеспечивающее баланс интересов, возможно только при условии соблюдения целого ряда пассивных обязанностей (запретов), закрепленных в Законе (ст. 29), в том числе: (1) не осуществлять движение по автодорогам на транспортных средствах, имеющих элементы конструкций, которые могут нанести повреждение автомобильным дорогам; (2) не осуществлять перевозки по автодорогам опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов без специальных разрешений; (3) не загрязнять дорожное покрытие, полосы отвода и придорожные полосы автомобильных дорог; (4) не использовать водоотводные сооружения автомобильных дорог для стока или сброса вод; (5) не повреждать автодороги или осуществлять иные действия, наносящие им ущерб либо создающие препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов; (6) не создавать условия, препятствующие обеспечению безопасности дорожного движения; (7) не осуществлять прогон животных через автодороги вне специально установленных мест; (8) не выполнять в границах полос отвода автодорог работы, связанные с применением горючих веществ, а также веществ, которые могут оказать воздействие на уменьшение сцепления колес транспортных средств с дорожным покрытием.

Использование физическими юридическими лицами автодорог обеспечивается органами публичной администрации, которые в этих целях осуществляет управление автодорогами. Содержание управленческой деятельности состоит в выполнении обязанностей и осуществлении правомочий публичного собственника непосредственно компетентными государственными или муниципальными органами либо созданными (привлеченными) ими организациями. В целом управление автодорогами включает:

- обязанности по содержанию и ремонту автодорог в соответствии с требованиями технических регламентов <1>. В рамках исполнения данных обязанностей публичная администрация (Росавтодор, аналогичные региональные и муниципальные органы) создает и управляет деятельностью подведомственных учреждений, в том числе обеспечивает финансирование исходя из установленных нормативов <2>. Однако создание подконтрольных организаций не освобождает от ответственности за выполнение государственной (муниципальной) функции соответствующее публичное образование <3>. Показательно в связи с этим Определение ВС РФ от 21 октября 2008 г. N 47-В08-7 по одному из гражданских дел, где суды посчитали, что местная администрация ненадлежащим образом исполняет обязанности по содержанию автодороги, поскольку отсутствие водоотводных устройств привело к регулярному подтапливанию и разрушению близ расположенного жилого дома, и на этом на основании не только обязали администрацию произвести устройство водоотводных сооружений, но и взыскали причиненные гражданину убытки за счет казны <4>;

--------------------------------

<1> См.: Технический регламент Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011), утв. решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. N 827 // СПС "КонсультантПлюс".

Под содержанием автодорог понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автодороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения; под ремонтом автодорог - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автодороги.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 23 августа 2007 г. N 539 "О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения и правилах их расчета" // СЗ РФ. 2007. N 35. Ст. 4322.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2009 г. N 928 "Об утверждении Правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения" // СЗ РФ. 2009. N 47. Ст. 5666.

См. также: Приказ Минтранса России от 27 августа 2009 г. N 150 "О порядке проведения оценки технического состояния автомобильных дорог" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 7.

<4> СПС "КонсультантПлюс".

- обязанности по строительству и реконструкции автодорог в рамках реализации документов территориального планирования, разработанных в соответствии с градостроительным законодательством <1>. Схемы территориального планирования РФ, ее субъектов, муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов предусматривают размещение дорог федерального, регионального и местного значения <2>. Выполнение обязанностей по строительству и реконструкции автодорог в рамках реализации документов территориального планирования осуществляется посредством разработки специальных программ, обеспечения их бюджетного финансирования и исполнения <3>;

--------------------------------

<1> Отметим, что обязанности по строительству и реконструкции автодорог в большей степени относятся не к текущему управлению публичным имуществом, а к предшествующей стадии деятельности публичной администрации - формированию составов публичного имущества, необходимого и достаточного для выполнения государственных и муниципальных функций (см. подробнее § 4 гл. 8 работы).

<2> См.: п. 1 ч. 1 ст. 10, п. 1 ч. 3 ст. 14, подп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 19, подп. "б" п. 1 ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ.

<3> В частности, в настоящее время на федеральном уровне реализуется подпрограмма "Автомобильные дороги" с общим объемом финансирования более 4 трлн. руб. в рамках Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)", утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848 (СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4895).

- обязанность по информационному обеспечению пользователей автодорог, которая либо выполняется публичной администрации <1>, либо частично перекладывается на владельцев автодорог;

--------------------------------

<1> В частности, к полномочиям Росавтодора относится информирование участников дорожного движения о наличии объектов сервиса и безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог, а также издание совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ атласа автомобильно-дорожной сети России (п. 5.3.6 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 374 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3264).

- обязанность по обеспечению автодорог объектами дорожного сервиса не ниже утвержденных минимально необходимых требований <1>. К сожалению, механизмы выполнения данной обязанности законодательно не раскрыты, принимая во внимание, что непосредственное содержание объектов дорожного сервиса не охватывается государственными и муниципальными функциями, а в качестве собственников таких объектов могут выступать любые хозяйствующие субъекты;

--------------------------------

<1> См.: ст. 22 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ; Постановление Правительства РФ от 29 октября 2009 г. N 860 "О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5253.

- правомочие по принятию решения об использовании автодороги общего пользования или ее участка на платной основе, а также о прекращении такого использования. Данное решение издается в форме административного акта Правительства России <1>, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления исходя из значения автодороги. Причем речь здесь идет об индивидуальном по своей природе акте, в отношении которого законодателем установлено особое требование об обязательном опубликовании в порядке, установленном применительно к нормативным актам <2>;

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 26 мая 2011 г. N 906-р "Об использовании участков автомобильной дороги общего пользования федерального значения "Дон" на платной основе" // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3229.

<2> См.: ч. 5 ст. 36 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

- правомочие по принятию решения о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автодорогах общего пользования регионального, межмуниципального и муниципального значения, и о прекращении такого использования <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 3.1 ст. 12, п. 3.1 ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

- правомочия по введению временных ограничений и прекращению движения транспортных средств по автодорогам <1>. Реализация данных полномочий осуществляется в виде издания "акта о введении ограничения", который в большинстве случаев принимается публичной администрацией (применительно к дорогам федерального значения - Росавтодором), а в некоторых случаях - владельцем автодороги. Представляется, что речь идет именно об административном акте, в отношении которого императивно установлены основания и публичные процедуры принятия;

--------------------------------

<1> См.: Приказ Минтранса России от 12 августа 2011 г. N 211 "Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 52.

- другие обязанности и правомочия (полномочия) органов публичной администрации.