2.5. Соблюдение публично-правового режима

управления публичным имуществом

Ранее мы подробно останавливались на комплексном характере регулирования отношений публичной собственности и административно-процессуальной форме деятельности публичной администрации, направленной на реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций. Именно это требует формирования специального публично-правового режима управления публичным имуществом, который главным образом включает:

- установление оптимальной системы субъектов управления государственным и муниципальным имуществом и наделение их необходимой компетенцией. При этом управленские полномочия должны носить недублирующий характер, что предполагает их четкое разграничение между различными уровнями и видами органов власти;

- закрепление разрешенных, предписанных и запрещенных способов распоряжения публичных имуществом в зависимости от его категории, а также обязанностей, не связанных с распоряжением объектами собственности;

- регламентацию процедурно-процессуальной формы (порядка) управления публичным имуществом с ее дифференциацией исходя из вида объекта собственности, его целевого назначения, способа распоряжения имуществом и иных существенных критериев;

- закрепление юридических инструментов реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника (односторонний административный акт, договор, различные их комбинации) и т.д.

Представляется, что лишь строгое соблюдение описанного публично-правового режима, его приоритет над общим гражданско-правовым режимом регулирования отношений собственности способны обеспечить эффективное и гарантированное решение публичных задач и достижение публичных интересов при реализации права государственной и муниципальной собственности. Отступление от императивно установленного публично-правового режима управления должно являться основанием не только для признания недействительными соответствующих административных актов и договоров в отношении публичного имущества, но и для привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности. Вместе с тем достаточной специализации уголовных и административно-деликтных норм в рассматриваемой сфере не наблюдается.

Кодекс РФ об административных правонарушениях, прежде всего, предусматривает ответственность за ненадлежащее использование государственного имущества, т.е. ответственность граждан и организаций (ст. ст. 7.1, 7.3 - 7.6, 7.9 - 7.11, ч. 2 ст. 7.24, ч. 2 ст. 8.12, ст. ст. 8.26, 8.37 и др.), а не должностных лиц органов власти. Лишь отдельные составы правонарушений в КоАП РФ призваны охранять установленный порядок управления публичным имуществом, закрепляя санкции за следующие неправомерные действия ответственных должностных лиц:

- нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9). При этом остается абсолютно непонятным, почему данная норма не распространяется на обращения юридических лиц;

- распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, без разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти (ч. 1 ст. 7.24). Здесь также не вполне ясно, по каким причинам федеральный законодатель столь узко сформулировал диспозицию нормы. Однако по такому же пути пошли и субъекты РФ: зеркальные положения применительно к объектам нежилого фонда, находящимся в региональной и муниципальной собственности, включены в законы об административной ответственности большинства субъектов РФ <1>;

--------------------------------

<1> См., например: ст. 9.9 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях от 21 ноября 2007 г. N 45 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. 12 авг.; ст. 3.1 Закона Ленинградской области от 2 июля 2003 г. N 47-ОЗ "Об административных правонарушениях" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2003. 23 июля; ст. 4.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19 декабря 2006 г. N 80-ЗРТ // Республика Татарстан. 2006. 26 дек.

- незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения (ст. 7.16);

- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования (ст. 8.24);

- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах (ч. 1 ст. 8.12).

Таким образом, перечисленные составы административных правонарушений, содержащиеся в КоАП РФ, носят избирательный характер и не обеспечивают защиту всего комплекса регулятивных норм в сфере управления публичным имуществом, что не способствует укреплению законности. В частности, не иначе как пробел может быть охарактеризовано отсутствие в КоАП РФ ответственности за нарушение порядка проведения в соответствии со ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

В связи с этим заслуживает внимания в целях возможного заимствования положительный опыт отдельных субъектов РФ (например, Волгоградской, Липецкой, Смоленской, Свердловской областей) по введению административной ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка распоряжения (управления) имуществом, находящимся в региональной или муниципальной собственности <1>. При этом соответствующие охранительные нормы обладают универсальностью, поскольку носят бланкетный характер, не ограничиваясь указанием на конкретные противоправные деяния. Представляет интерес и установление административной ответственности за нарушение порядка учета объектов государственной собственности субъекта РФ <2>, а также за нарушение порядка предоставления земельных участков, находящихся в региональной или муниципальной собственности <3>.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 6 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" // Обл. газ. 2005. 15 июня; ст. ст. 5.1, 5.6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД // Волгоградская правда. 2008. 18 июня; ст. 6.2 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях от 31 августа 2004 г. N 119-ОЗ // Липецкая газета. 2004. 10 сент.; ст. 14 Закона Смоленской области от 25 июня 2003 г. N 28-з "Об административных правонарушениях на территории Смоленской области" // Смоленская газета (Приложение 1). 2003. 26 июня.

<2> Статья 9.3 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях; ст. 31 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" // Губернские ведомости. 2004. 3 апр.; ст. 45 Закона Забайкальского края от 2 июля 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях" // Забайкальский рабочий. 2009. 6 июля.

<3> Статья 7.9 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" // Кубанские новости. 2003. 29 июля.

Кроме того, встречается введение административной ответственности физических и юридических лиц за нецелевое использование объектов государственной собственности субъекта РФ <1>, нарушение порядка изменения их целевого назначения <2>, неисполнение обязанностей по обеспечению сохранности и содержанию регионального и муниципального имущества <3>, нарушение порядка и условий его использования <4>. Однако к внедрению и применению подобных составов следует подходить взвешенно, поскольку в качестве административного проступков может быть квалифицировано лишь нарушение конкретных положений региональных и муниципальных нормативных актов, регламентирующих управление соответствующим составом публичного имущества. По этой причине не должны признаваться административными правонарушениями возможные действия юридических и физических лиц, владеющих государственным или муниципальным имуществом на основании гражданско-правового договора и нарушающих условия этого договора либо требования гражданского законодательства. Соответствующие действия владельца имущества (например, сдача в субаренду, передача в безвозмездное пользование объекта нежилого фонда без согласия собственника в лице уполномоченного органа) могут быть квалифицированы лишь как гражданско-правовые нарушения условий заключенных сделок (конечно, при отсутствии признаков состава иного административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния).

--------------------------------

<1> Статья 4.5 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23 июня 2011 г. N 413-з // Республика Башкортостан. 2011. 1 июля; ст. 23 Закона Удмуртской Республики от 13 октября 2011 г. N 57-РЗ "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" // Известия Удмуртской Республики. 2011. 25 окт.; ч. 3 ст. 6 Закона Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

<2> Статья 9.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях.

<3> Статья 4.1 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях, ст. 9.11 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях.

<4> Статья 9.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях.

Таким образом, законность и соблюдение публично-правового режима управления государственным и муниципальным имуществом должны обеспечиваться не только традиционными гражданско-правовыми мерами защиты и общими уголовно-правовыми запретами, но и прежде всего формированием в исследуемой сфере адекватной системы специальных составов административных правонарушений.