- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
В отношении публичного имущества в целом либо отдельной его части нередко употребляются термины "общенародное достояние", "общественное достояние", "национальное достояние", "национальное богатство" и т.п. Концепция общенародного достояния была особенно распространена в советский период и опиралась на действовавшие в то время нормативные акты, где использовалась названная категория <1>. Общенародным достоянием объявлялись все объекты государственной собственности <2>. Данная концепция с начала 90-х годов XX в. неоднократно подвергалась содержательной критике в связи с неоправданным разграничением экономического и юридического собственников имущества, мнимостью преимуществ и юридической бессодержательностью анализируемой конструкции <3>.
--------------------------------
<1> См., например: ст. ст. 5, 6 Конституции СССР 1936 г.; ст. ст. 11, 11.1 Конституции РСФСР 1977 г.; п. 5 Декларации СНД РСФСР от 12 июня 1990 г. "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22); ст. ст. 6, 20 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416) и т.д.
<2> См., например: Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. М., 1955. С. 22 - 30.
<3> См., например: Иванов А.А. Общее (народное) достояние и право государственной собственности // Правоведение. 1990. N 5. Обзор мнений по вопросу употребления в законодательстве и доктрине термина "общественное достояние" приводится, в частности, в работе В.Г. Голубцова (Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб., 2005. С. 125 - 142).
Новейшее законодательство, за редкими исключениями <1>, отказалось от употребления категории "общенародное достояние". Однако в науке этот термин продолжает активно использоваться уже в новом качестве - применительно к определенной части публичного имущества. Так, по мнению В.П. Мозолина, у государства на праве собственности могут быть объекты двух видов (категорий): во-первых, это специфическая категория объектов, предназначенных для общего пользования людей в обществе или для обслуживания потребностей самого государства; во-вторых, это объекты производственного назначения, которые могут находиться и в частной собственности граждан и юридических лиц. При этом в отношении первой категории автор использует термин "народное достояние" ("народная собственность"), акцентируя то, что речь не идет о монополистической общенародной (государственной) собственности советского периода как особой привилегированной форме собственности; общенародное достояние в условиях рыночной экономики охватывает лишь указанную выше специфическую часть государственного имущества <2>. В.Г. Голубцов схожим образом обосновывает выделение двух разновидностей государственного имущества: объектов исключительной государственной собственности и объектов коммерческой собственности государства <3>. В отношении первой категории имущества С.А. Сосна оперирует понятием общественного достояния <4>, а В.Д. Мазаев - близким по содержанию понятием "национальное достояние" <5>. Разница в приведенных подходах в значительной степени приобретает терминологический характер, что весьма красноречиво подтверждает позиция В.А. Тархова и В.А. Рыбакова, которые предлагают ввести понятие "объекты исключительной собственности государства - общественного достояния" <6>.
--------------------------------
<1> Можно привести следующие примеры использования термина "достояние" в контексте публичного имущества:
- животный мир является достоянием народов Российской Федерации; животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462);
- земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной, региональной и муниципальной собственности (п. 2 ст. 95 ЗК РФ; преамбула к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; преамбула к Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713);
- культурное достояние народов Российской Федерации - совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам (ст. 3 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" // РГ. 1992. 17 ноября);
- по истечении срока действия исключительного права произведение науки, литературы или искусства, как обнародованное, так и необнародованное, переходит в общественное достояние (п. 1 ст. 1282 ГК РФ). Однако подобные объекты интеллектуальной собственности не становятся публичным имуществом, а скорее приобретают определенные черты res omnium communes - вещей, принадлежащих всем (в той степени, насколько это понятие применимо к современным бестелесным объектам исключительных прав).
<2> См., в частности: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. С. 126 - 146. Отметим, что В.П. Мозолин в отношении народного достояния в равной степени использует термин "исключительная собственность государства" (там же).
<3> Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. С. 124 - 141. Отметим, что автор не ограничивает специфику объектов исключительной государственной собственности сугубо изъятием соответствующего имущества из оборота, а предлагает такую его характеристику и классификацию, которая в значительной степени соответствует феномену публичных доменов в их традиционном понимании. Вместе с тем данный термин не вполне удачен, ибо он не охватывает сопоставимые объекты, находящиеся в муниципальной собственности. Поэтому по крайней мере следовало бы говорить об объектах исключительной публичной собственности.
<4> См. подробнее: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 55 - 57.
<5> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 58 - 63.
<6> Тархов В.А., Рыбаков В.А. Указ. соч. Абз. 807 - 820.
Очевидно, общенародное достояние в подобной интерпретации фактически отождествляется с рассмотренным выше феноменом публичной собственности в странах романского права. В связи с этим примечательно, что французский термин domaine public, испанский dominio , португальский , итальянский demanio pubblico могут переводиться не только как публичная собственность или публичные домены, но и как "общее достояние", "общественное достояние", "всеобщее достояние" или "общенародное достояние". Надо полагать, здесь, как и во многом другом, проявляются римские правовые традиции. В частности, Гай характеризовал res publicae (от которых произошла категория публичной собственности) не как имущество отдельных граждан, а как имущество совокупности - его обладателем являлся римский народ в целом <1>.
--------------------------------
<1> Впрочем, римский юрист подчеркивает, что имущество принадлежит всем гражданам в их организации в единый народ, каждый же отдельный гражданин прав на это имущество не имеет (см.: Ельяшевич В.Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. С. 40 - 41).
Представляется, что использование термина "общественное достояние" в современной российской правовой системе имеет смысл только в том случае, если таким образом можно указать на наличие конкретных юридических качеств у строго определенной категории объектов. Подобных качеств, на наш взгляд, не обнаруживается.
Во-первых, высказываются мнения об особенностях субъектного состава отношений по поводу объектов общественного достояния. В частности, в советский период декларировалось, что их обладателем является народ, при этом отдельные граждане выступают одновременно и в качестве управомоченных, и в качестве обязанных лиц <1>. В настоящее время эту концепцию активно развивает В.Д. Мазаев, утверждая, что в конституционных правоотношениях собственник публичного имущества - народ, который уполномочивает публичное образование на распоряжение и управление данным имуществом <2>. В соответствии с другим подходом, который обосновывали некоторые европейские ученые XIX - начала XX в. (Ж.-Б.-В. Прудон, Р. фон Иеринг, Ф.Л. Келлер, Л. Дюги и др.), публичные домены в принципе не являются объектом права собственности. Однако подобные взгляды в целом уступили место "собственническому" подходу еще в начале XX в. <3>. Представляется, что с точки зрения действующего российского законодательства собственником рассматриваемых объектов могут и должны считаться лишь публично-территориальные образования. Подходы, основанные на признании народа обладателем общественного достояния либо непризнании его объектом права собственности в принципе, отражают уже пройденные этапы развития учений о публичной собственности, которые не отражают реалии правового регулирования.
--------------------------------
<1> Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. С. 29.
<2> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 152 - 155, 190 - 198, 58 - 64; и др.
<3> В § 2 гл. 1 работы мы отмечали, что "антисобственническая" концепция остается популярной в правовой доктрине таких государств, как Испания, Чили.
Во-вторых, сторонники концепции общественного достояния указывают на серьезные особенности правового режима соответствующих объектов. На наш взгляд, В.О. Лучин пришел к справедливому выводу, что в федеральном законодательстве термин "достояние" применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества; при этом характеристика соответствующего объекта как достояния народа является по сути обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него <1>. Однако необходимо отдавать отчет, что границы и разновидности общественного достояния четко установить невозможно. В частности, данное понятие не тождественно понятию объектов исключительной государственной (публичной) собственности, многие из которых вряд ли могут быть определены в качестве "достояния". В целом применительно к объектам так называемого общественного достояния не сформировано единого правового режима с конкретным содержанием ни в законодательстве, ни в доктрине. И такой режим, по нашему убеждению, не может быть сформирован в России в отсутствие официального деления имущества государства и муниципальных образований на объекты публичной и частной собственности, как это имеет место во Франции, Испании и некоторых других странах.
--------------------------------
<1> См.: Особое мнение судьи КС РФ В.О. Лучина к Постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Таким образом, концепция "общенародного достояния" обладает определенным научным, но не прикладным значением: во-первых, для объяснения социальной сущности государственного и муниципального имущества и отдельных его разновидностей; во-вторых, для понимания исторических процессов формирования современных категорий публичного имущества и публичной собственности в России и за рубежом; в-третьих, для оценки отдельных вопросов конституционно-правового значения, при решении перечня которых границы понятия права собственности могут раздвигаться в сравнении с гражданско-правовым субъективным правом собственности <1>. Кроме того, правопритязания населения на публичное имущество приобретают юридические очертания применительно к объектам общего пользования; причем именно потому, что такие объекты обеспечивают реализацию конституционных прав личности. Однако и здесь граждане выступают не как собственники, а как субъекты ограниченного публично-вещного права и в определенном смысле противопоставлены юридическому собственнику - государству или муниципальному образованию <2>.
--------------------------------
<1> Гипотезу о возможном расхождении конституционно-правового и гражданско-правового содержания права собственности высказал Г.А. Гаджиев (см.: Право собственности: актуальные проблемы. Абз. 124 - 125).
<2> См. подробнее: гл. 10 работы.
Что касается особенностей правового режима, которые приписываются объектам общественного достояния, они вполне могут быть учтены в рамках такой классификации публичного имущества, которая в большей степени отвечала бы действующему российскому законодательству и формирующейся современной доктрине публичной собственности.