3.5. Направления совершенствования правового механизма

перераспределения публичного имущества

Изложенные проблемы свидетельствуют о том, что вопросы перераспределения публичной собственности находятся в сфере серьезной конкуренции имущественных, социальных, политических и иных интересов публичных образований, их органов, а также неопределенного круга граждан и организаций. Это привело к формированию противоречивой судебно-арбитражной практики при разрешении соответствующих споров, а в отдельных случаях - к "адаптации" или неприменению арбитражными судами небезупречной позиции КС РФ.

Данные обстоятельства требует не только устранения глубинного противоречия между императивным порядком разграничения полномочий и диспозитивным порядком перераспределения необходимого для их реализации имущества, но и создания специальных коллизионных норм, которые бы дали четкое и недвусмысленное представление о путях разрешения конфликтных ситуаций и обеспечили разумный баланс интересов передающей и принимающей сторон, а также заинтересованных категорий частных лиц. При этом главными критериями для разрешения споров, на наш взгляд, должны быть приоритет сохранения целевого использования имущества и необходимость его передачи вслед за публичными функциями, для обеспечения которых оно предназначено.

Рассматриваемые отношения должны регулироваться специальными положениям законодательства о публичной собственности вне рамок Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного

и непрофильного публичного имущества

Институт приватизации государственного и муниципального имущества прошел в России несколько этапов в своем развитии, в том числе весьма печальных с точки зрения экономических и социальных последствий, которые достаточно детально описаны современными авторами. Несколько лет назад была инициирована новая волна приватизации в целях ускоренной продажи государством и муниципалитетами оставшихся непрофильных активов в условиях существенного изменения и дополнения приватизационного законодательства. Что касается института перепрофилирования публичного имущества, он разработан в значительно меньшей степени; причем данные вопросы практически не рассматриваются в юридической литературе.

Несмотря на принципиальные различия, институты приватизации и перепрофилирования публичного имущества имеют одну общую черту с точки зрения современной доктрины публичной собственности - они призваны обеспечить приведение состава публичного имущества в соответствие с закрепленными государственными и муниципальными функциями. В этом смысле приватизация и перепрофилирование публичного имущества выступают в качестве альтернативных, взаимоисключающих решений, определяющих дальнейшую юридическую судьбу непрофильных и избыточных объектов государственной и муниципальной собственности, причем критерии выбора между такими решениями в действующем законодательстве, как правило, не закрепляются.

4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного

и непрофильного публичного имущества

Основа для регулирования приватизационных отношений заложена в ст. 218 ГК РФ, согласно которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не установлено иное.

Следовательно, имущественные отношения с участием публично-правовых образований по приватизации принадлежащих им объектов собственности составляют сферу специального правового регулирования и на сегодняшний день регламентированы прежде всего Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества", который выполняет функцию базового нормативного акта и не исключает введения особенностей приватизации отдельных категорий публичного имущества. Специфическое регулирование установлено в отношении приватизации:

- арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства государственного или муниципального недвижимого имущества (Федеральный закон "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");

- государственного и муниципального жилого фонда (Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <1>);

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

- имущества железнодорожного транспорта (Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

- находящихся в публичной собственности земельных участков, занятых объектами недвижимости (ст. ст. 2 - 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ст. 36 ЗК РФ и др.);

- некоторых иных объектов (другие нормативные акты).

Правовое регулирование вопросов приватизации публичного имущества в целом относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что подтверждают п. п. 1 - 2 ст. 4 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества". При этом самостоятельное осуществление органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества (п. 3 ст. 2, п. 3 ст. 4 Закона), т.е. самостоятельное осуществление правоприменительной деятельности по реализации правомочий собственника, не исключает также возможность нормативной регламентации отдельных вопросов в данной сфере муниципальными правовыми актами (п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 10, п. 4 ст. 14 Закона).

Именно по такой модели строится регулирование административно-правовых отношений: административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), при этом на муниципальном уровне регулируются административно-правовые отношения, складывающиеся по вопросам местного значения. Принципиально иначе решен вопрос в гражданско-правовой сфере: гражданское законодательство составляет предмет исключительного федерального ведения (п. "о" ст. 71 Конституции РФ).

В литературе дискутируются вопросы о юридической квалификации приватизационных отношений. Одни авторы склоняются к тому, что в своей основе они гражданско-правовые <1>, другие, напротив, причисляют их к административно-правовым <2>, третьи считают, что приватизационные отношения подвержены смешанному (комплексному) правовому регулированию <3>. Не вдаваясь в дискуссию по данной проблеме, представляется, что есть все основания согласиться с В.С. Белых, по мнению которого законодательство о приватизации является комплексным (частно-публичным), хотя во многом оно носит ярко выраженный административно-правовой характер.

--------------------------------

<1> См., например: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006. Абз. 1043 - 1045 // СПС "КонсультантПлюс"; Козлов А.Ю. Обеспечение баланса публичных и частных интересов в процессе возмездного отчуждения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 17 - 19; и др.

<2> См., например: Удов Б.В. Административно-правовое регулирование отношений приватизации в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Чарахчьян Д.В. Административно-правовые механизмы реализации публичных интересов в процессе приватизации в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

<3> См., например: Скворцов О.Ю. Приватизационное право: Учеб. пособие. М., 1999. С. 37 - 38 и др.; Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 222.

Публично-правовой (административно-правовой) аспект рассматриваемых отношений проявляется в механизме приватизации государственного и муниципального имущества, включающем:

- материально-правовое основание для приватизации имущества, которое заключается в его непрофильном характере, т.е. несоответствии требованиям к составу публичного имущества соответствующего уровня. Данное основание для приватизации законодательно закреплено применительно к объектам региональной собственности <1>, а также муниципальной собственности <2>. Необходимость приватизации непрофильного федерального имущества прямо не закреплена в законе (как и закрытый перечень объектов, которые могут находиться в собственности Российской Федерации), однако косвенно вытекает из ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Но вправе ли публичный собственник приватизировать профильное имущество, не относящееся, разумеется, к объектам исключительной государственной собственности? Представляется, что вправе, если это не приводит к невозможности осуществления государственной или муниципальной функции, которую обеспечивает соответствующее публичное имущество. В частности, основанием для приватизации публичного имущества может выступать не только качественный критерий - непрофильный характер имущества, но и количественный - избыточность объектов собственности того или иного "профильного" целевого назначения. Однако полноценное применение и соблюдение второго критерия может быть реализовано, пожалуй, лишь после внедрения стандартов обеспеченности объектами публичной собственности в разрезе соответствующих видов целевого назначения;

--------------------------------

<1> См.: ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

<2> См.: ч. 6 ст. 50, п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

- порядок приватизации публичного имущества, состоящий из следующих основных стадий: (1) формирование прогнозного плана (программы) приватизации; (2) принятие решения об условиях приватизации, в том числе избрание способа приватизации; (3) прохождение публичных процедур отчуждения государственного или муниципального имущества в соответствии с избранным способом приватизации; (4) заключение и исполнение договора приватизации.

Данные обстоятельства дают основания именовать в литературе совокупность приватизационных процедур приватизационным производством, входящим в систему административно-правонаделительных производств, и даже приватизационным процессом, представляющим собой разновидность управленческих процессов <1>. Более того, в настоящее время соответствующие процедуры стали закрепляться в административных регламентах <2>. В целом не должно вызывать сомнений, что гражданско-правовой элемент в приватизационных отношениях возникает лишь на завершающем этапе и потому не является решающим. Следование здесь принципам диспозитивности, в частности обход установленных в императивном порядке публичных процедур приватизации государственного и муниципального имущества, может привести лишь к одному - недействительности соответствующих сделок по отчуждению объектов собственности.

--------------------------------

<1> Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. М., 2009. Абз. 3271 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Приказ Минэкономразвития России от 7 ноября 2011 г. N 622 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости" // РГ. 2012. 13 янв.

С точки зрения публичного собственника осуществление приватизации непрофильного государственного и муниципального имущества (которое не передано другому публичному собственнику в связи с разграничением полномочий) закреплено в качестве обязанности, для исполнения которой были установлены сроки: отчуждение объектов региональной и муниципальной собственности надлежало завершить до 1 января 2009 г. Однако применительно к муниципальному имуществу указанный срок был первоначально продлен (до 1 января 2012 г.) <1>, а впоследствии и вовсе отменен <2>. Для федерального имущества подобных сроков законом не установлено, и отчуждение объектов собственности в настоящее время производится в соответствии с Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и основными направлениями приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236.

<2> Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7039.

По общему правилу рассматриваемой обязанности не корреспондирует право частных лиц требовать приватизации публичного имущества, поскольку механизмы, заложенные в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ, таких возможностей не предусматривают. Физические и юридические лица наделены лишь правом равного и беспрепятственного доступа к приобретению публичного имущества, собственник которого выразил намерение его возмездно продать в том числе во исполнение обязанности произвести отчуждение непрофильных активов. В данном случае обязанность публичных собственников приватизировать непрофильные объекты носит достаточно общий характер: это обязанность перед государством, сроки ее выполнения не являются пресекательными. Достаточно сказать, что вместо решения о приватизации публичный собственник вправе перепрофилировать соответствующие объекты.

Обязанность приватизировать избыточное публичное имущество не закреплена в принципе. В отсутствие стандартов обеспеченности объектами публичной собственности принятие соответствующего решения основывается на широкой дискреции уполномоченных государственных или муниципальных органов.

Однако механизмы приватизации отдельного публичного имущества отличаются серьезной спецификой, обусловленной тем, что частные лица могут наделяться защищаемым законом субъективным правом требовать отчуждения в их пользу конкретных объектов государственной или муниципальной собственности. Содержание права на приватизацию здесь может заметено различаться и сводится к следующим вариантам:

- срочное исключительное право на безвозмездное приобретение публичного имущества независимо от волеизъявления публичного собственника (Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации");

- бессрочное исключительное право на безвозмездное приобретение публичного имущества независимо от волеизъявления публичного собственника (абз. 3 п. 1, п. 2 ст. 36 ЗК РФ, ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

- срочное исключительное право на возмездное приобретение публичного имущества на льготных условиях независимо от волеизъявления публичного собственника (п. п. 2 - 3 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

- бессрочное исключительное право на возмездное приобретение публичного имущества по регулируемым ценам или кадастровой стоимости независимо от волеизъявления публичного собственника (п. п. 1.1, 1.2 ст. 36 ЗК РФ);

- преимущественное право на возмездное приобретение публичного имущества по рыночной стоимости при наличии волеизъявления публичного собственника на продажу имущества (ст. ст. 3 - 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ);

- право выкупа имущества по рыночной стоимости независимо от волеизъявления публичного собственника (ч. ч. 2, 3 ст. 9 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ).

Перечисленные правопритязания частных лиц обеспечены корреспондирующими обязанностями уполномоченных государственных и муниципальных органов произвести отчуждение публичного имущества. В подобных ситуациях административно-правовой механизм приватизации проявляется еще более заметно, поскольку объяснить природу обязанности собственника произвести отчуждение принадлежащего ему имущества вряд ли возможно с позиции гражданского права, но совершенно не составляет труда с точки зрения права публичного и лежащих в его основе конституционно значимых ценностей (обеспечение права на жилище, права на землю, поддержка предпринимательства и т.д.). Более того, в некоторых ситуациях отчуждение государственного и муниципального имущества в принципе обходится административно-правовыми средствами без применения гражданско-правовых договоров (например, бесплатное предоставление земельных участков гражданам в собственность в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования).