§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом

Управление публичным имуществом, несмотря на свое качественное единство, объединяет чрезвычайно разноплановую деятельность административных органов и предполагает дифференциацию соответствующих процедур. В связи с этим в правоприменительной практике уже давно и вполне определенно разграничивают различные производства, отражающие ту или иную специализацию правоприменительной деятельности <1>. В литературе под административным производством понимается, как правило, нормативно урегулированный порядок совершения комплекса процессуальных действий, обеспечивающий рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета <2>.

--------------------------------

<1> Горшенев В.М. Природа и назначение процессуальной формы // Проблемы процессуальной формы в юридической науке и практике. С. 23; см. также: Осинцев Д.В. К вопросу о систематизации административных производств // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 54 - 61.

<2> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 386 и др.

Как отмечает В.М. Горшенев, специализация, а не унификация предопределяет совершенствование структуры правоприменительного процесса, и она должна проводиться прежде всего по признакам отдельных правоприменительных производств с одновременным усилением некоторых тенденций к определенной концентрации, к своего рода правовой кооперации <1>. Таким образом, с одной стороны, в рамках управления публичным имуществом должно обеспечиваться достаточное единство в первую очередь путем закрепления общих принципов осуществления подобной деятельности. С другой стороны, законодателю необходимо формировать исчерпывающий перечень производств, охватывающих реализацию правомочий и исполнение обязанностей собственника в отношении каждого специфического вида имущества или специфического способа осуществления права собственности и т.п. <2>.

--------------------------------

<1> Горшенев В.М. Указ. соч. С. 23.

<2> Сторонники широкого понимания административного процесса приходят к выводу, что его структуру составляют отдельные производства, критерием выделения которых выступает характер индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 149 - 163; Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 271 - 423; Курцев Н.П. О производствах в административном процессе // Проблемы процессуальной формы в юридической науке и практике. С. 92 - 93; Панова И.В. Административно-процессуальное право в системе права Российской Федерации. С. 73 - 75; Махина С.Н. Указ. соч. С. 73 - 89; Кононов И.А. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. С. 67 - 134, 140 - 231; и др.).

По мнению С.Д. Хазанова, претендовать на статус административного производства имеет право не любая административная процедура, а только такая, которая имеет процессуальную структуру, предусматривает особый процессуальный статус участников, обеспечена доказательствами, видами процессуальных решений <1>. Особенно важна процедурная форма в виде сформированного административного производства в тех случаях, когда необходимо обеспечить доступ (притом равный) частных субъектов к приобретению и использованию публичной собственности, поскольку здесь механизм административно-процессуального регулирования призван выравнивать юридические возможности публичных должностных лиц и граждан в ходе реализации ими своей правосубъектности <2>.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 61 - 62.

<2> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права. С. 39 - 40.

Детальный анализ законодательства позволяет прийти к выводу о крайне низком, недостаточном уровне регламентации отдельных специальных процедур управления публичным имуществом (порядок передачи имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление и т.д.) и достаточно детальном и качественном закреплении других процедур, приобретающих признаки регулятивных административных производств (производство по предоставлению земельных участков, водных объектов, жилых помещений на условиях социального найма и др.). Формирование законченной структуры административных производств, отражающих специализацию правоприменительной деятельности по управлению государственным и муниципальным имуществом, таким образом, необходимо воспринимать как одну из задач правотворческого процесса, но не как атрибут действующего законодательства.

Главный критерий для дифференциации правового режима управления публичным имуществом состоит в целевом назначении объектов собственности - их предназначении для обеспечения определенных государственных и муниципальных функций. Исходя из этого, правоприменительную деятельность публичной администрации можно сгруппировать по следующим трем магистральным направлениям: (1) управление публичными имуществом, предназначенным для общего пользования; (2) управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности; (3) управление публичным значением, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций. Приведенная классификация, предполагающая дальнейшую, более детальную дифференциацию, имеет фундаментальное значение, определяя различия не только в механизмах управления, но и в формах использованиях публичного имущества, в связи с чем соответствующие вопросы отдельно исследуются в следующем разделе работы.

Большое значение имеет дифференциация правоприменительной деятельности в зависимости от субъекта права публичной собственности. Управление федеральным, региональным и муниципальным имуществом осуществляют различные группы субъектов, действующие от лица различных публично-территориальных образований, для которых возникают соответствующие имущественные последствия. Таким образом, управление федеральным, региональным и муниципальным имуществом - автономные направления правоприменительной деятельности, хотя осуществляются они в рамках единого административно-правового режима. С учетом этого субъекты РФ и муниципалитеты вправе самостоятельно устанавливать процедуры и производства в сфере управления публичным имуществом, однако в части, не противоречащей общефедеральным принципам и требованиям.

В зависимости от естественных свойств публичного имущества различается управление: (1) земельными участками; (2) лесными участками; (3) водными объектами; (4) объектами животного мира; (5) имущественными комплексами, включая государственные и муниципальные предприятия и учреждения; (6) линейными объектами недвижимости; (7) другим недвижимым имуществом (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями, жилыми помещениями); (8) объектами интеллектуальной собственности; (9) акциями и другими ценными бумагами и т.п.

Другой критерий классификации управленческой деятельности административных органов, который может иметь самостоятельное либо дополнительное значение (наряду с объектным критерием), - способ осуществления права публичной собственности, характеризующий сущность и имущественные последствия тех или иных распорядительных действий (передача имущества в аренду, доверительное управление, безвозмездное пользование, на условиях концессии и т.п.).