4.3. Субъекты управления региональным имуществом

Система органов управления региональным имуществом определяется каждым субъектом РФ самостоятельно, в связи с чем не имеет смысла подробно останавливаться на отдельных регионах либо детально сравнивать их между собой - тем более в условиях проводимой административной реформы. Нельзя забывать и о серьезных особенностях функционирования исполнительной власти в целом в рамках различных субъектов РФ <1>. Поэтому мы ограничимся выявлением модели, характеризующей типичную систему субъектов управления региональным имуществом, которая закладывается в федеральном законодательстве.

--------------------------------

<1> Детально региональные особенности, различные модели организации исполнительной власти в субъектах РФ были освещены С.Д. Хазановым (Хазанов С.Д. Общая характеристика системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: проблемы теории и законотворчества. С. 40 - 46).

Высший исполнительный орган государственной власти является основным субъектом в исследуемой сфере; именно в его компетенцию входит управление и распоряжение региональным имуществом в силу подп. "д" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Названный орган имеет аналогичную с Правительством РФ структуру полномочий применительно к региональному уровню собственности: его компетенция носит наиболее универсальный характер и предполагает осуществление всего спектра прав и обязанностей собственника регионального имущества в отношении любых объектов, если такие полномочия законодательно не отнесены к компетенции других органов.

Несмотря на то что полномочиями по управлению региональным имуществом должен обладать именно высший исполнительный орган государственной власти, в ряде случаев часть из них согласно законам соответствующих субъектов РФ реализует единолично высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) <1>, что является следствием общей неопределенности в вопросе о соотношении правового статуса указанных субъектов исполнительной власти <2>. Представляется, что подобная практика не в полной мере соответствует федеральному законодательству. Поэтому следует поддержать наметившуюся в последние годы тенденцию по сокращению единолично реализуемых главой субъекта РФ полномочий по управлению региональным имуществом.

--------------------------------

<1> См., например: п. 2 ст. 8 Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области"; ст. 8 Закона Волгоградской области от 6 декабря 1999 г. N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области"; ст. 5 Закона Самарской области от 3 апреля 2002 г. N 15-ГД "О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См. подробнее: Хазанов С.Д. Общая характеристика системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: проблемы теории и законотворчества. С. 44.

Фактически высший исполнительный орган государственной власти (его руководитель) в той или иной степени делегирует свои полномочия органам исполнительной власти специальной компетенции, что допускается и прямо предусматривается законодательством. В силу ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется его высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Данное нормативное положение служит исходным основанием для делегирования полномочий, в частности в рассматриваемой сфере. С учетом этого в компетенцию высшего органа исполнительной власти или высшего должностного лица региона входят две группы полномочий: полномочия, которые не могут быть переданы другим органам исполнительной власти по законодательству субъектов РФ, и полномочия, которые могут быть переданы.

Законодательные органы, как представляется, не должны наделяться компетенцией по управлению региональным имуществом, поскольку они уполномочены устанавливать сугубо порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ на основании подп. "ж" п. 2 ст. 5 Закона. Вместе с тем согласно п. 1 ст. 26.12 Закона органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в региональной собственности, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. В приведенной норме обращает на себя внимание отсутствие указания на принадлежность таких органов именно к исполнительной ветви власти. Видимо, это является упущением федерального законодателя, которое должно быть устранено, а сама норма приведена в соответствие с другими, уже упоминавшимися положениями Закона. Однако некоторая неопределенность и противоречивость законодательных предписаний привела к тому, что принцип разделения функций различных ветвей власти реализован не во всех регионах. Отдельные правомочия собственника осуществляют, в частности, законодательные органы Красноярского края <1>, Пермского края <2>, Липецкой области <3>, Краснодарского края <4>, Свердловской области <5>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 7 Закона Красноярского края от 3 марта 2011 г. N 12-5650 "Об управлении государственной собственностью Красноярского края" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: ст. ст. 11, 50, 51, 53 Закона Пермского края от 14 декабря 2007 г. N 150-ПК "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См.: ст. 7 Закона Липецкой области от 31 августа 2004 г. N 122-ОЗ "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью в Липецкой области" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См.: ст. 14, п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 23.1, п. 1 ст. 24, п. 3 ст. 28 Закона Краснодарского края от 13 мая 1999 г. N 180-КЗ "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края" // СПС "КонсультантПлюс".

<5> См.: подп. 8, 8 - 1 п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 22, п. 5 ст. 24, п. 5 ст. 25, п. 2 ст. 41, п. 4 ст. 43, п. 2 ст. 47, п. 1 ст. 48, п. 1 ст. 60 Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Правомерность подобной практики в регионах подтвердил КС РФ, который пришел к выводу, что законом субъекта РФ может быть установлен порядок управления и распоряжения собственностью данного субъекта РФ, в том числе предусмотрено участие в этом процессе регионального законодательного органа <1>. Такую же позицию занял и ВС РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 3 апреля 2007 г. N 166-О-П // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Определение ВС РФ от 28 мая 2008 г. N 63-Г08-2 // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, наличие у регионального представительного органа полномочий по управлению государственным имуществом не вполне соответствует смыслу федерального законодательства и принципу разделения властей. Осуществление правомочий и исполнение обязанностей собственника носят подзаконный, правоприменительный характер и относятся к сфере исполнительной власти. Законодательный орган не должен осуществлять правоприменительной функции. Наиболее принципиальные возражения вызывают те его полномочия, которые имеют не санкционирующий или контрольный характер (например, согласие на распоряжение дорогостоящим имуществом), а волеобразующее значение (самостоятельное решение о распоряжении объектом собственности).

Во всех субъектах РФ в рамках системы органов исполнительной власти по аналогии с Росимуществом (его правопредшественниками) образован специально уполномоченный орган по управлению государственным имуществом (министерство, комитет, департамент и т.д.). Обязательное создание таких органов предусматривало прежнее законодательство о приватизации <1>. Действующий Закон о приватизации аналогичных положений не содержит, однако ранее образованные в субъектах РФ органы по управлению имуществом были сохранены, а их статус закреплен в региональном нормативных актах. Как правило, такой орган именуется уполномоченным органом по управлению имуществом <2>, либо подчеркивается, что он является основным уполномоченным органом по управлению государственным имуществом <3>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 5 Закона РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927; ст. 3 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества".

<2> См., например: ст. 6 Закона Самарской области от 3 апреля 2002 г. N 15-ГД "О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области"; ст. 13 Закона Приморского края от 9 августа 2000 г. N 99-КЗ "Об управлении государственной собственностью Приморского края" (СПС "КонсультантПлюс") и др.

<3> См., например: ст. 12 Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

В зависимости от региональной специфики на этот орган могут быть возложены: (1) самостоятельное осуществление правоприменительной деятельности в установленных пределах; (2) внутриаппаратная (подготовительная) работа по обеспечению реализации полномочий собственника, осуществляемых высшим исполнительным органом государственной власти либо высшим должностным лицом субъекта РФ; (3) выполнение обеих названных функций.

В большинстве субъектов РФ создаются специализированные (отраслевые и межотраслевые) уполномоченные органы по управлению государственной собственностью <1>. Их компетенция ограничивается, во-первых, функциональной сферой деятельности (управление природными ресурсами, средствами регионального бюджета, объектами культурного наследия и т.д.), во-вторых, определенным объемом полномочий в отношении подведомственного им имущества. Пределы таких полномочий и их соотношение с компетенцией основного уполномоченного органа по управлению имуществом, а также с компетенцией высшего исполнительного органа государственной власти устанавливаются каждым субъектом РФ самостоятельно. При этом уполномоченный (основной) орган по управлению государственным имуществом, как правило, координирует деятельность специализированных (отраслевых) органов.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 10 Закона Кировской области от 6 октября 2008 г. N 287-ЗО "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Кировской области"; ст. 7 Закона Самарской области от 3 апреля 2002 г. N 15-ГД "О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области"; ст. 16 Закона Приморского края от 9 августа 2000 г. N 99-КЗ "Об управлении государственной собственностью Приморского края"; ст. ст. 16 - 18 и др. Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, распределение полномочий по управлению государственным имуществом между различными органами исполнительной власти относится к исключительному предмету ведения субъекта РФ. Поэтому существование региональной специфики вполне обосновано и не должно рассматриваться как нечто негативное, отступающее от федеральной модели.