§ 5. Планирование деятельности созданных

публичным собственником организаций

Имущество, предназначенное для предоставления публичных услуг и осуществления иной публично значимой деятельности, органы государственной и муниципальной администрации не эксплуатируют самостоятельно, а вверяют организациям, специально созданным для выполнения указанных функций. Важнейшим инструментом управления такими юридическими лицами и организации использования ими имущества является планирование их деятельности.

Специфика рассматриваемых плановых актов состоит в том, что они носят индивидуальный характер и распространяются на конкретные имущественные комплексы, обеспечивающие выполнение публичных функций, независимо от того, что впоследствии они могут быть объединены в сводные планы деятельности предприятий и учреждений какой-либо отрасли или в целом публичного образования. Однако по своей природе речь идет именно о плановых актах, поскольку они содержат ряд показателей (директив), выполнение или достижение которых является обязательным в рамках установленного периода.

Индивидуальные планы (программы) деятельности организаций, подконтрольных публично-территориальным образованиям, включают:

- планы финансово-хозяйственной деятельности государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений, бюджетные сметы казенных учреждений. Планирование деятельности указанных организаций в значительной степени попадает в сферу бюджетно-правового регулирования <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 221 БК РФ; Приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. N 112н "Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений" // РГ. 2007. 22 дек.

- программы (планы) деятельности государственных и муниципальных предприятий. Определение порядка составления и утверждения таких программ отнесено законом к правам собственника имущества унитарного предприятия <1>, что нельзя признать вполне обоснованным, поскольку тем самым соответствующие отношения исключаются из предмета законодательного регулирования в пользу административного нормотворчества. В результате планирование деятельности публичных предприятий осуществляется в порядке, предусмотренном специальными подзаконными актами федерального <2>, регионального <3> и муниципального уровней <4>. Административные процедуры планирования развиты слабо, основания и критерии для принятия тех или иных решений органами, в ведении которых находятся унитарные предприятия, надлежащим образом не определены, их полномочия носят дискреционный характер.

--------------------------------

<1> См.: подп. 3 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

<2> Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440.

<3> См., например: Порядок планирования финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий (государственных предприятий, казенных предприятий) города Москвы, утв. Постановлением правительства Москвы от 21 сентября 2011 г. N 441-ПП; Порядок разработки и утверждения программ финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области, утв. Постановлением правительства Свердловской области от 20 апреля 2010 г. N 647-ПП // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См., например: Постановления администрации г. Владивостока от 25 января 2011 г. N 30 "Об утверждении Порядка планирования финансово-хозяйственной деятельности и отчетности муниципальных унитарных предприятий города Владивостока", мэрии г. Ярославля от 15 сентября 2010 г. N 3793 "О Порядке формирования планов финансово-хозяйственной деятельности и программ развития муниципальных унитарных предприятий и акционерных обществ, сто процентов акций которых находятся в муниципальной собственности" // СПС "КонсультантПлюс".

Утверждение указанных индивидуальных планов необходимо расценивать как реализацию правомочий собственника, однако в отношении не конкретного публичного имущества, а деятельности (поведения) юридических лиц, имущественные комплексы которых находятся в государственной или муниципальной собственности.

Планы (программы) деятельности могут приниматься и в отношении хозяйственных обществ с государственным или муниципальным участием. Действующее законодательство прямо не предусматривает такой инструмент корпоративного управления, однако к компетенции общего собрания акционеров (участников) или совета директоров (наблюдательного совета) относит утверждение внутренних документов, регулирующих деятельность органов общества, а также определение приоритетных направлений деятельности общества <1>. Именно на этих полномочиях основано утверждение программ деятельности хозяйственных обществ <2>. Таким образом, рассматриваемый документ с формальной точки зрения не является административным актом, поскольку утверждение программы осуществляется не в рамках административных процедур и не на основе компетенции органа публичной администрации, выступающего от имени публичного собственника. Принадлежность акций или долей в обществе государству или муниципалитету позволяет утвердить программу деятельности подконтрольного общества исключительно по правилам корпоративного управления: в форме решения общего собрания или совета директоров.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 48 - 65 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1; ст. ст. 32 - 33 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

<2> См., в частности, п. 7 Примерной структуры годового отчета акционерного общества, акции которого находятся в федеральной собственности, утв. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 (СЗ РФ. 2011. N 3. Ст. 550), который требует обязательного отражения информации о наличии в обществе стратегий и программ (краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных) развития общества (дата принятия советом директоров, номер протокола, основные направления стратегии (программы), планируемые сроки реализации).

Кроме того, на федеральном уровне предусмотрено утверждение показателей экономической эффективности деятельности акционерных обществ с государственным участием (см.: Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23 // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 274. Однако механизм их достижения не вполне ясен, поскольку в соответствии с приведенным Положением такие показатели предназначены для их реализации представителями Российской Федерации в органах управления акционерных обществ в рамках их полномочий (подп. "а" п. 9). Несколько проясняют ситуацию ведомственные акты, которые предусматривают утверждение показателей экономической эффективности, по сути, вместе с планами деятельности акционерных обществ (см.: Порядок определения и перечень показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, утв. совместным Приказом Минэкономразвития России, Минимущества России, МНС России от 18 сентября 2001 г. N 320/208/БГ-3-21/355-а // РГ. 2001. 24 ноября).

Программы деятельности используются также в отношении государственных корпораций и компаний ("Олимпстрой" <1>, "Росатом" <2>, "Автодор" <3>), а также иных организаций (фонды, автономные некоммерческие организации), чье имущество или акции (доли) не находятся в публичной собственности. Применительно к перечисленным госкорпорациям и госкомпаниям утверждение программ деятельности осуществляется в форме административного акта, издаваемого Правительством РФ. В отношении иных организаций возможность издания, порядок и форма программ (планов) их деятельности определяются учредительными документами.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 991 "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 113.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705 "О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 годы)" // СЗ РФ. 2008. N 39. Ст. 4443.

<3> См.: Программа деятельности Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на долгосрочный период (2010 - 2019 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 2146-р // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 765.

С доктринальной точки зрения большое значение имеют юридические последствия издания индивидуальных планов (программ) деятельности организаций, подконтрольных публичным образованиям. Такие акты обязывают соответствующие юридические лица совершить действия, необходимые для выполнения плана. Однако не влечет ли утверждение программы деятельности сужение правоспособности организации до установленных плановых показателей, являются ли сделки, совершенные с нарушением установленного плана, недействительными?

Применительно к унитарным предприятиям планирование их деятельности на сегодняшний день, в отличие от советского периода, является внутренним инструментом управления - устанавливает требуемые учредителем общий объем производимых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), финансовый результат и т.п. <1>. При этом программа деятельности является только необходимым ориентиром для предприятия и не вторгается в его взаимоотношения с третьими лицами. Поэтому не приходится говорить о том, что в гражданский оборот унитарные предприятия вступают на основе сложного юридического состава - планово-административного акта в виде "разнарядки" и заключенного на его основе договора. Отсутствуют ныне и планово-регулирующие органы <2>. Эти выводы распространяются также на казенные предприятия, для хозяйственного руководства деятельностью которых используются не плановые задания, а институт обязательных заказов для публичных нужд наряду с планом деятельности (сметой доходов и расходов) <3>.

--------------------------------

<1> См.: Типовая форма программы деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440.

<2> Об изменении роли сложного юридического состава подробнее см.: Гражданское право: Учебник: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 491 - 493.

<3> См.: п. 2 ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Аналогичные выводы справедливы и для всех остальных организаций, подконтрольных государству и муниципальным образованиям, за исключением казенных учреждений, которые функционируют на основе бюджетных смет. Пункт 5 ст. 161 БК РФ предусматривает, что заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств; нарушение казенным учреждением этих требований является основанием признания судом недействительными указанных контрактов.

Таким образом, логика законодателя нацелена на сужение плановыми актами правоспособности только казенных учреждений. В отношении иных организаций нет оснований говорить об ограничении их правоспособности подобным способом. Очевидно лишь, что во всех случаях за неисполнение утвержденных планов, в том числе недостижение программных показателей, административный орган прямо или косвенно (через представителей в органах управления) вправе: (1) принять меры воздействия в отношении руководителя организации, нарушившего тем самым условия трудового договора; (2) изъять ненадлежаще используемое имущество (в отношении казенного предприятия или учреждения) либо осуществить реорганизацию или ликвидацию подведомственной организации; (3) принять меры бюджетной ответственности, если из бюджета предоставлялись соответствующие средства.