§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1> предусматривает, что Правительство РФ обеспечивает разработку прогнозов социально-экономического развития России на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы (ст. ст. 2 - 5 Закона), включая прогнозы развития государственного сектора экономики <2>. На основе таких прогнозов Правительство РФ разрабатывает концепцию социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (ст. 3) <3>, программы социально-экономического развития на среднесрочную (ст. 4) и краткосрочную перспективы (ст. 5).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871. Федеральный закон действует в части, не противоречащей БК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 172 Кодекса составление бюджета основывается, в частности, на прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории. Порядок разработки и уточнения прогноза социально-экономического развития РФ урегулирован ст. ст. 173, 184 БК РФ.

<2> Перечень хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики, а также механизм прогнозирования в данной сфере определены в Постановлении Правительства РФ от 4 января 1999 г. N 1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" // СЗ РФ. N 2. 1999. Ст. 304.

<3> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

До кардинального обновления бюджетного законодательства в апреле 2007 г. существовали особые правила планирования развития государственного сектора экономики <1>. На сегодня эти положения из БК РФ исключены, однако в литературе высказываются мнения о целесообразности их восстановления <2>. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ сохранил положение о том, что Правительство РФ одновременно с проектом федерального бюджета представляет Государственной Думе намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики. Однако данный нормативный акт применяется в части, не противоречащей БК РФ <3>.

--------------------------------

<1> Так, ст. 178 БК РФ предусматривала, что план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год должен включать: (1) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий; (2) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий; (3) программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность; (4) сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; (5) сводный план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями (в рамках федерального планирования).

<2> См., например: Гараев И.Г. Планирование деятельности федеральных государственных предприятий как форма финансовой деятельности государства // Финансовое право. 2009. N 11.

<3> См.: ст. 3 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3492.

Если процедуры социально-экономического прогнозирования, которое включено в бюджетный процесс в силу ст. 173 БК РФ, разработаны достаточно детально (определены уполномоченные органы, сроки, порядок разработки и корректировки прогнозов, требования к содержанию прогнозных документов) на федеральном <1>, региональном <2> и муниципальном <3> уровнях, то процедуры социально-экономического планирования развиты намного скромнее, в связи с чем о соответствующей деятельности исполнительных органов можно судить скорее не по нормативной основе, а по конечному результату - принятым программам.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3833.

<2> См., например: Постановления правительства Москвы от 19 июня 2012 г. N 292-ПП "О Порядке разработки прогноза социально-экономического развития города Москвы", правительства Ленинградской области от 27 февраля 2010 г. N 42 "О Порядке разработки прогноза и проведения комплексного анализа социально-экономического развития Ленинградской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Постановление главы Екатеринбурга от 21 декабря 2007 г. N 5908 "О Порядке составления прогноза социально-экономического развития муниципального образования "город Екатеринбург" // СПС "КонсультантПлюс".

В целом планирование социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, являясь базовым, предполагает разработку программно-политических актов, затрагивающих все сферы общественной жизни. Такие документы должны предусматривать в том числе планирование в сфере отношений публичной собственности. Однако анализ концепций и программ социально-экономического развития последних лет показывает, что за исключением приведения состава государственного и муниципального имущества в соответствие с выполняемыми публичными функциями конкретных мероприятий практически не предусматривается, по крайней мере на федеральном уровне. Более обстоятельно к этим вопросам подходят отдельные субъекты РФ <1> и муниципальные образования <2>, в собственных программах социально-экономического развития закладывая комплекс плановых показателей и мероприятий по их достижению.

--------------------------------

<1> См., например: § 31 Программы социально-экономического развития Свердловской области на 2011 - 2015 годы, утв. Законом Свердловской области от 15 июня 2011 г. N 36-ОЗ // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: п. 6.18 Программы комплексного социально-экономического развития Озерского городского округа (Челябинская область) на 2012 - 2016 годы, утв. решением собрания депутатов Озерского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2011 г. N 222 // СПС "КонсультантПлюс".

На сегодня в рассматриваемой сфере наблюдаются заметные изменения. На федеральном уровне последняя комплексная Программа на среднесрочную перспективу была принята на 2006 - 2008 гг. <1>. На последующий период до 2012 г. были утверждены так называемые Основные направления деятельности Правительства РФ <2>. Аналогичный документ принят применительно к периоду до 2018 г. <3>. По сути, приоритет был смещен в пользу не комплексных, а отраслевых программ в отдельных сферах социально-экономического развития <4>, которых на федеральном уровне насчитывается несколько десятков <5>. Данные программы включают общие положения касательно ресурсного, в том числе имущественного, обеспечения их реализации. Кроме того, применительно к отдельным территориям федеральные программы социально-экономического развития реализуются в формате бюджетных федеральных целевых программ (ФЦП) <6>.

--------------------------------

<1> Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

<2> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.

<3> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утв. Правительством РФ 31 января 2013 г. // СПС "КонсультантПлюс".

См.: подп. "а" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.

<4> См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.

<5> См.: Перечень государственных программ Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1950-р // СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6166.

<6> См.: Постановления Правительства РФ от 9 августа 2006 г. N 478 "О Федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" // СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3671; от 15 июля 2008 г. N 537 "О Федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3629; от 24 декабря 2009 г. N 1087 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010 - 2016 годы" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 100.

В заключение отметим, что в рассматриваемой области грядут серьезные преобразования в связи с разработкой законопроекта "О государственном стратегическом планировании", который должен прийти на смену заметно устаревшему Федеральному закону от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ <1>. Остается надеяться, что новые правила социально-экономического прогнозирования и планирования будут более четко увязывать механизмы реализации программ развития с их ресурсным обеспечением в виде задействованного или пополняемого состава публичного имущества. Очевидно, комплексные и отраслевые программы не могут быть выполнены только за счет бюджетного финансирования (софинансирования), они требуют также вовлечения объектов публичной собственности, подчинения их использования целям реализации программы. Потому планирование в отношении публичной собственности должно стать более заметным направлением социально-экономического планирования.

--------------------------------

<1> См.: подп. "а" п. 2 Указа Президента РФ "О долгосрочной государственной экономической политике". Законопроект N 143912-6 находится на рассмотрении Государственной Думы (см. официальный сайт Государственной Думы в Интернете: http://www.duma.gov.ru).

Рассматриваемые плановые акты с юридической точки зрения содержат комплекс индивидуальных предписаний в адрес органов публичной администрации по их реализации. Это означает, во-первых, что подобные программы не включают нормативных предписаний, но могут быть направлены на формирование государственной политики в сфере публичной собственности, которая еще должна найти свое выражение на нормативном уровне и реализоваться в более конкретных программах и индивидуальных актах. Во-вторых, программы социально-экономического развития не влекут имущественных последствий в отношении объектов государственной или муниципальной собственности, поскольку не содержат их индивидуальных характеристик, а следовательно, не могут оцениваться с позиций осуществления правомочий собственника.