1.3. Достаточность объектов,

входящих в состав публичного имущества

Функциональный критерий формирования составов публичного имущества не является единственным, он не позволяет оценить, насколько публичное образование и его население обеспечены объектами государственной и муниципальной собственности того или иного назначения. Для этого необходим количественный критерий, используя который, можно прийти к выводу либо об излишке публичного имущества определенного назначения, либо о его недостатке.

Рассматриваемый количественный критерий непременно должен учитываться при выработке, например, таких решений, как приватизация или перепрофилирование имущества либо, напротив, строительство дополнительных объектов публичной собственности за счет бюджетных средств. Однако на сегодняшний день приходится констатировать, что подобной системы количественных параметров, которые в подобных случаях позволяли бы принимать обоснованные управленческие решения, не разработано.

Представляется, что такими количественными параметрами могли бы стать стандарты обеспеченности РФ, ее субъектов, муниципальных образований и их населения объектами публичной собственности (далее - стандарты обеспеченности объектами публичной собственности). Названная юридическая конструкция не закреплена в действующем законодательстве и формулируется нами в качестве предложения, основу которого составляют следующие концептуальные положения:

- стандарты обеспеченности объектами публичной собственности должны устанавливаться исходя из классификации государственного и муниципального имущества по его целевому назначению;

- в рамках конкретного целевого назначения имущества, вытекающего из соответствующей публичной функции, должны определяться необходимое количество объектов государственной (муниципальной) собственности и показатели их использования (круг и количество обслуживаемых граждан, количество служащих и работников, площадь помещений и т.д.) исходя прежде всего из численности населения и размера территории публичного образования;

- стандарты обеспеченности объектами публичной собственности должны быть взаимосвязаны с документами территориального планирования, разрабатываемыми в соответствии с градостроительным законодательством <1>, а также административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг.

--------------------------------

<1> Градостроительный кодекс РФ предусматривает разработку различных документов территориального планирования: схем территориального планирования РФ, ее субъектов, муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов (ст. ст. 9, 10, 14, 18 и др.). Указанные документы, среди прочего, содержат карты планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения.

Таким образом, стандарты обеспеченности объектами публичной собственности должны содержать минимальные показатели применительно к количеству и характеристикам образовательных, медицинских, культурных и иных учреждений, протяженности и характеристикам дорог общего пользования и т.д. в пределах соответствующего публичного образования.

Разработка анализируемых стандартов, по-видимому, затруднительна в отношении всех видов государственного и муниципального имущества. Представляется, что в первостепенном порядке их следует утвердить в отношении объектов публичной собственности, непосредственно затрагивающих права и законные интересы населения: публичного имущества, на базе которого предоставляются государственные и муниципальные услуги, а также публичного имущества общего пользования <1>.

--------------------------------

<1> Разработка стандартов обеспеченности публичным имуществом общего пользования, разумеется, возможна лишь в той степени, в которой соответствующие разновидности объектов собственности поддаются количественному нормированию (протяженность дороги, площадь парков, городских и иных лесов и т.д.).

Стандарты обеспеченности объектами публичной собственности не должны непосредственно зависеть от наличия и функционирования на определенной территории объектов частной собственности аналогичного целевого назначения, поскольку физические и юридические лица - их собственники, являясь экономически самостоятельными субъектами, пользуются широкой дискрецией в принятии решений о начале, прекращении и изменении той или иной деятельности <1>. Таким образом, анализируемые стандарты обеспеченности представляют собой требования к минимально гарантированной социально-экономической инфраструктуре, находящейся в публичной собственности и тем самым обеспечивающей возложенные государственные и муниципальные функции.

--------------------------------

<1> См.: п. 3.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П // Вестник КС РФ. 2011. N 1.

Превышение утвержденных стандартов обеспеченности объектов публичной собственности может выступать достаточным основанием для перепрофилирования или приватизации публичного имущества соответствующего целевого назначения. Несоблюдение рассматриваемых стандартов, напротив, должно являться основанием для принятия решения о пополнении состава государственного или муниципального имущества соответствующими объектами собственности, прежде всего путем осуществления бюджетных инвестиций либо изъятия частного имущества для государственных или муниципальных нужд. В качестве альтернативы в подобных ситуациях могут быть использованы механизмы публично-частного партнерства, позволяющие компенсировать недостаточность объектов государственной и муниципальной собственности определенного назначения: во-первых, заключение концессионных соглашений, гарантирующих создание имущественных объектов для осуществления определенных публично значимых видов деятельности на согласованных условиях <1>, и во-вторых, предоставление субсидий негосударственным организациям, обеспечивающим оказание государственных или муниципальных услуг в пользу третьих лиц либо осуществление иных публично значимых видов деятельности <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Федеральный закон "О концессионных соглашениях".

<2> См. подробнее: ст. ст. 69.1, 78, 78.1 и др. БК РФ.