1.2. Целевое назначение объектов,

входящих в состав публичного имущества

Присвоение определенному публичному имуществу того или иного целевого назначения является центральным институтом во многих зарубежных правопорядках (например, Widmung в ФРГ). Именно в этот момент определяется публично-правовой режим использования объекта публичной собственности и управления им; имущество становится объектом публичных прав и обязанностей со стороны не только органов публичной администрации, но и частных лиц; закрепленное целевое назначение объектов защищает их от использования не по назначению. В отечественной правовой доктрине данные проблемы практически не исследуются, возможно, за исключением некоторых специальных областей.

Между тем вопросы о юридической форме и моменте закрепления целевого назначения публичного имущества приобретают в России ключевое значение в контексте внедрения новой концепции публичной собственности, основанной на строгом соответствии состава государственного и муниципального имущества (исходя из его целевого назначения) публичным функциям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Несоблюдение подобного целевого критерия, предъявляемого к составу публичного имущества, автоматически превращает соответствующий объект в "непрофильное" имущество и ставит вопрос о его приватизации, перепрофилировании или безвозмездной передаче в пользу другого публичного собственника.

Закрепление целевого назначения не всегда осуществляется применительно к каждому единичному объекту собственности, чаще это производится в отношении группы взаимосвязанных объектов собственности, имущественных комплексов. Дело в том, что определение целевого назначения возможно лишь в отношении таких объектов, которые в силу своих физических свойств и масштаба способны самостоятельно служить определенной цели использования. К примеру, отдельно взятый медицинский инструмент, компьютер в больнице или автотранспортное средство сами по себе не обеспечивают конкретную публичную функцию, однако, объединенные в имущественный комплекс медицинского учреждения определенного профиля, они приобретают четкое целевое назначение.

Таким образом, для публичного права интерес представляют объекты государственной и муниципальной собственности в том масштабе, в котором они отражают конкретное целевое назначение, обеспечивающее ту или иную публичную функцию, а следовательно, способны быть объектом административно-имущественных отношений. В результате целевое назначение может присваиваться отдельно взятому объекту собственности, но чаще имущественным комплексам либо группам взаимосвязанных объектов в целом.

Закрепление целевого назначения публичного имущества может производиться в следующих формах:

- принятие закона или иного нормативного акта, в силу которого определенной категории объектов публичной собственности может присваиваться целевое назначение (например, объявление береговой полосы территорией общего пользования или утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования <1>);

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. N 928 "О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения" // СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6402.

- издание специального административного акта (например, решения о включении объекта в перечень имущества, составляющего инфраструктуру поддержки предпринимательства <1>);

--------------------------------

<1> См., например: распоряжение Росимущества от 22 февраля 2011 г. N 184-р "Об утверждении перечней недвижимого федерального имущества для предоставления во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства" // СПС "КонсультантПлюс".

- утверждение устава учреждения, унитарного предприятия, иной государственной или муниципальной организации, в котором устанавливаются виды деятельности юридического лица;

- заключение договора (например, концессионного соглашения <1>).

--------------------------------

<1> В силу п. 6 ст. 10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3126) существенными условиями концессионного соглашения признаются, в частности, цели и срок использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения.

Целевое назначение публичного имущества во всех случаях отвечает идее общего блага, а потому установление и изменение целевого назначения способны в той или иной степени затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц. В частности, закрепление (сохранение) в правилах землепользования и застройки городского округа определенной территории в качестве парка гарантирует субъективные публично-вещные права неопределенного круга граждан на ограниченное использование данной территории. Создание же государством вуза и утверждение его устава приводят к возникновению права обучающихся на стабильное представление им государственных образовательных услуг на базе соответствующего объекта публичной собственности в рамках длящихся образовательных правоотношений. В таких и подобных ситуациях, очевидно, изменение публичным собственником целевого назначения государственного или муниципального имущества не должно и не может носить произвольный характер.

Таким образом, целевое назначение приобретает определяющее значение для юридической судьбы и правового режима публичного имущества. Если целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности обеспечивает права частных лиц, такое назначение должно гарантироваться, а его изменение производиться с учетом баланса различных интересов.