- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
§ 4. Управление публичными предприятиями
4.1. Общая характеристика юридической личности
публичных предприятий и правового режима их имущества
Государственные и муниципальные унитарные предприятия (далее также - публичные предприятия) выступают, с одной стороны, в качестве объекта права собственности, имущественного комплекса определенного целевого назначения, а с другой - субъекта права, обладающего имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. При этом, в отличие от учреждений, правовое положение публичных предприятий регламентировано единым базовым нормативным актом - Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Исследованию юридической личности названных организаций посвящено значительное количество трудов, в том числе фундаментальных. В советский период соответствующие вопросы рассматривались преимущественно с гражданско-правовых <1> и хозяйственно-правовых <2> позиций, реже - в русле административного права <3>. Особую популярность проблематика правового положения государственных предприятий приобрела по необъяснимым причинам в современный период, в особенности в цивилистической среде. Только за последние годы мы насчитали не менее полутора десятков диссертаций по специальности 12.00.03 на полностью или частично совпадающие темы <4>. И здесь мы не берем в расчет не менее многочисленные работы гражданско-правовой направленности по смежным вопросам хозяйственного ведения и оперативного управления. Видимо, к подобному научному подвигу вдохновили не иначе как достижения известных исследователей-предшественников, включая бывшего Президента РФ <5>. В качестве положительного момента отметим, что не все авторы приписывают себе новаторство в раскрытии темы. Что касается представителей отрасли административного права, то они заметно отстали в своеобразном соревновании, поскольку нами обнаружено всего четыре диссертации, выполненные за последние годы по совпадающей проблематике <6>.
--------------------------------
<1> См., например: Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л., 1928; Братусь С.Н. К вопросу о развитии юридической личности советского государственного предприятия // Вопросы советского гражданского права: Сб. I / Под. ред. М.М. Агаркова. М., 1945. С. 5 - 30; Калмыков Ю.Х. Хозрасчет промышленного предприятия (правовые вопросы). М., 1972; Якушев В.С. Юридическая личность государственного производственного предприятия по советскому гражданскому праву: Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1973 и др.
<2> См., например: Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. М., 1963; Мамутов В.К. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган. М., 1969; и др.
<3> См., например: Алехин А.П. Административно-правовой статус производственного предприятия, объединения как звена системы отраслевого управления (вопросы теории): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1981.
<4> См., например: Косякова Н.И. Правовое положение государственного унитарного предприятия: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001; Смыслов С.Е. Государственные и муниципальные предприятия - субъекты гражданского права: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2003; Орлянкина Е.К. Унитарное предприятие как субъект гражданского права: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003; Заборовская И.Г. Гражданско-правовое положение государственных унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004; Городняя А.В. Правовое регулирование деятельности государственных унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004; Уваров А.О. Федеральное государственное унитарное предприятие как субъект гражданского права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Беднов О.В. Правовое положение государственных унитарных предприятий в России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Фролова А.В. Правовое положение унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Лепина М.Г. Гражданско-правовой статус казенных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Бойчук Ю.В. Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Малинина Л.Ю. Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007; Куликова И.К. Гражданская правосубъектность унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007; Кондаков Д.А. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Кеворков В.Р. Гражданско-правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010; и др.
<5> Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1990.
<6> См., например: Ястребов О.А. Государственное унитарное предприятие как субъект административного права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Мартынова Т.Н. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий. М., 2003; Дрыга М.А. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005; Калугина Л.В. Административный механизм обеспечения правового статуса унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
В сложившихся обстоятельствах привнести научную новизну в предмет исследования непросто. Тем более мы не хотим отбирать хлеб у будущих авторов, которые непременно и в очередной раз заинтересуются столь популярной тематикой. А потому мы не будем детально останавливаться на анализе юридической личности публичных предприятий и правовом режиме их имущества, а укажем лишь ключевые моменты - существенные для формирования современной доктрины публичной собственности.
Во-первых, государственные и муниципальные предприятия создаются для осуществления публично значимой экономической деятельности, корреспондирующей государственным или муниципальным функциям. Напомним, что закон соответствующим образом ограничивает случаи создания публичных предприятий <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 4 ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Государство и муниципальные образования, таким образом, гарантируют обязательность выполнения публичными предприятиями определенной деятельности общеэкономического значения, устанавливают императивные правила ее осуществления, формируют необходимую материальную базу для функционирования предприятий путем наделения их имуществом при создании либо в процессе деятельности.
При этом публично-территориальные образования не производят финансовое обеспечение деятельности государственных и муниципальных предприятий, которые должны выполнять возложенные на них функции на возмездной основе в условиях конкурентной среды (за исключением предоставления в установленных законом случаях субсидий).
Во-вторых, государственные и муниципальные предприятия как субъекты осуществления публично значимой деятельности и владельцы вверенного им имущественного комплекса конкретного целевого назначения обладают административно-правовым статусом, который проявляется как в плоскости взаимоотношений с руководящим органом государственной или муниципальной администрации, так и в отношениях с частными лицами, в интересах которых организовано функционирование публичных предприятий.
В-третьих, на сегодня правовое положение государственных и муниципальных предприятий, а также правовой режим закрепленного за ними имущества дифференцированы. Вследствие этого несколько различаются и механизмы управления унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, с одной стороны, и унитарными предприятиями, основанными на праве оперативного управления (казенными предприятиями), - с другой.
Однако более ощутимая и значимая дифференциация правового режима деятельности публичных предприятий обусловливается целями и видами такой деятельности, которые предопределяют применение различных систем обязательных к соблюдению правил (предприятия теплоснабжения, водоснабжения, кадастрового учета и т.п.).
В-четвертых, несмотря на клише "рудимента советского периода" организационно-правовую форму государственных и муниципальных предприятий планируется сохранить в рамках проводимой модернизации гражданского законодательства, однако с определенными изменениями и ограничениями.
Прежде всего предполагается прекратить создание новых государственных и муниципальных унитарных предприятий, за исключением казенных, а к ранее созданным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, применять правила о праве оперативного управления <1>. Таким образом, право хозяйственного ведения планируется исключить из числа ограниченных вещных прав, что, однако, не приведет к тождеству правового режима имущества всех публичных предприятий, поскольку для казенных предприятий сохранятся специальные правила.
--------------------------------
<1> См.: п. 12 ст. 3 проекта Федерального закона N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".
Сами по себе публичные предприятия, за исключением казенных, по замыслу разработчиков, переходят в категорию "временных" и подлежащих по большей части преобразованию в акционерные общества со 100%-ным или иным решающим государственным либо муниципальным участием.