4.2. Субъекты управления федеральным имуществом

Президент РФ не относится к органам исполнительной власти, однако его компетенция в этой сфере весьма существенна <1>. Его полномочия по управлению государственным имуществом, напротив, нельзя признать обширными - скорее они носят исключительный характер и обусловлены особо значимыми национальными интересами. Глава государства участвует в управлении стратегическими предприятиями и акционерными обществами <2>, в частности принимает решения о ликвидации и реорганизации соответствующих федеральных государственных унитарных предприятий, а также о распоряжении акциями стратегических акционерных обществ <3>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 191 - 194; Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. С. 114 - 121; Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 161 - 166.

<2> Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313.

<3> См., например: Указ Президента РФ от 15 сентября 2008 г. N 1359 "Об открытом акционерном обществе "Оборонсервис" // СЗ РФ. 2008. N 38. Ст. 4273; Указ Президента РФ от 21 ноября 2007 г. N 1564 "Вопросы открытого акционерного общества "Концерн ПВО "Алмаз-Антей" // СЗ РФ. 2007. N 48. Ст. 5955.

С точки зрения конституционной модели функция по управлению федеральным имуществом закреплена за Правительством РФ <1>. Способ закрепления компетенции носит функциональный характер, в связи с чем можно сделать вывод, что компетенция Правительства РФ в данной сфере наиболее универсальна, предполагает осуществление всего спектра полномочий, необходимых для реализации прав и исполнения обязанностей собственника в отношении любого федерального имущества, если такие полномочия законодательством прямо не отнесены к полномочиям других органов. Однако фактически Правительство РФ в значительной степени делегирует свою компетенцию федеральным органам исполнительной власти, что вполне допустимо и предусмотрено действующим законодательством <2>.

--------------------------------

<1> См.: подп. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

<2> См.: п. 15 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга".

Таким образом, среди полномочий Правительства можно выделить: (1) полномочия, которые могут быть делегированы, однако сохранены Правительством РФ за собой; (2) полномочия, которые не могут быть делегированы. Детальное их исследование представляется нецелесообразным ввиду непрекращающегося перераспределения компетенции между исполнительными органами, а потому назовем лишь наиболее показательные примеры.

Правительство РФ сохраняет за собой следующие наиболее важные полномочия:

- принятие решений о создании, реорганизации в форме разделения, выделения федеральных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и преобразования их в федеральные учреждения, автономные некоммерческие организации, а также об изменении вида указанных предприятий на федеральные казенные предприятия <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 3 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия".

- осуществление на основании решений Президента РФ ликвидации и реорганизации федеральных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и акционерных обществ <1>;

--------------------------------

<1> Там же.

- принятие решений о согласовании сделок федерального предприятия в отношении закрепленного за ним недвижимого имущества, стоимость которого превышает 150 млн. руб. <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2327.

- принятие решений о создании, а в установленных случаях также о реорганизации и изменении типа федеральных учреждений <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. п. 3, 9, 15 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4238.

- некоторые другие полномочия.

В ряде случаев законодатель прямо указывает на принадлежность отдельных полномочий именно Правительству РФ, что исключает их делегирование. Например, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" содержит императивные нормы (п. 3 ст. 8, п. 5 ст. 20), в соответствии с которыми правомочия по созданию, реорганизации и ликвидации федерального казенного предприятия, утверждению устава и внесению в него изменений осуществляются Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции - ведущие субъекты управления федеральным имуществом, между которыми происходит распределение основного объема полномочий. Именно поэтому соответствующая функция в результате административной реформы была специально выделена среди других направлений деятельности данных органов. Более того, для осуществления функции по управлению государственным имуществом (наряду с функцией по оказанию государственных услуг) предусмотрена специальная разновидность органов - федеральные агентства <1>. При этом окончательно изъять анализируемую функцию из компетенции федеральных министерств и служб так и не удалось. Полномочия всех федеральных органов исполнительной власти распределяются между центральным аппаратом и территориальными органами на основе двух критериев: (1) территории деятельности; (2) характера полномочий с учетом того, что наиболее важные из них остаются в ведении центральных органов.

--------------------------------

<1> См.: п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", а также Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754).

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) - правопреемник упраздненных Министерства имущественных отношений РФ и Российского фонда федерального имущества - концентрирует наиболее существенные полномочия по управлению федеральным имуществом. Правовой статус Агентства закреплен в соответствующем положении <1>, которое отличается достаточно высокой степенью проработанности. Росимущество является органом, осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе права акционера, за исключением случаев, когда указанные полномочия закреплены за иными федеральными органами исполнительной власти (п. п. 1, 5.2, 5.3 Положения). Несмотря на то что Росимущество - орган специальной компетенции, Правительство РФ в порядке делегирования наделило его универсальной компетенцией в рамках возложенных функций: если конкретные полномочия в отношении тех или иных объектов федеральной собственности прямо не закреплены за другими административными органами, их осуществляет именно Росимущество.

--------------------------------

<1> Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.

Полномочия Росимущества исходя из направлений деятельности можно подразделить на следующие группы: (1) самостоятельное осуществление основного объема правоприменительной деятельности в установленных пределах (предоставление земельных участков); (2) осуществление правоприменительной деятельности на основе взаимодействия с другими органами специальной компетенции или разделения с ними полномочий (управление федеральными предприятиями и учреждениями, находящимися в федеральной собственности акциями); (3) внутриаппаратная подготовительная работа по обеспечению реализации полномочий собственника, осуществляемых Правительством РФ.

Отметим, что в последнее время наблюдаются чрезмерная децентрализация полномочий, ранее сконцентрированных у Росимущества, и их передача отраслевым административным ведомствам (Минобороны России, Управлению делами Президента РФ, Минтрансу России, Минфину России, Минкомсвязи России, Росатому, Ростехнологиям), которые получают возможность самостоятельного и независимого управления вверенным им федеральным имуществом <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия", от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("золотой акции")" (СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5073) и др.

Иные федеральные агентства выступают субъектами управления федеральным имуществом в определенных для них сферах деятельности: в частности, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) - в области недропользования <1>, Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) - в сфере железнодорожного транспорта <2> и т.д. В положениях о федеральных агентствах применен отраслевой способ определения их компетенции и предметов ведения, который проявляется уже в наименовании органа и не позволяет повсеместно разграничить федеральное имущество по направлениям деятельности, а следовательно, и по конкретным агентствам. Вместе с тем можно привести массу примеров, когда объекты собственности в равной степени необходимы как для одной, так и для другой сфер деятельности. Надлежащим образом по признаку "подведомственности" разграничение произведено лишь в отношении федеральных предприятий и учреждений, которые относятся к ведению того или иного агентства в персональном порядке распоряжениями Правительства РФ <3>.

--------------------------------

<1> См.: п. 1, п. 5.1 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 // СЗ РФ. N 26. Ст. 2669.

<2> См.: п. 1, п. 5.2 Положения о Федеральной службе железнодорожного транспорта, утв. Постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. N 397 // СЗ РФ. N 32. Ст. 3344.

<3> См., например: Перечень федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Росжелдора, утв. распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 1753-р // СЗ РФ. 2005. N 2. Ст. 181.

В положениях о специализированных федеральных агентствах, за редчайшими исключениями, конкретные полномочия, которые они осуществляют, не перечислены. Закрепление компетенции таких агентств путем указания на сферу их деятельности нельзя считать корректным, поскольку в действительности агентства реализуют не весь объем прав собственника, однако их пределы четко не установлены. Данные обстоятельства указывают на необходимость наполнения положений о специализированных федеральных агентствах конкретными и исчерпывающими материальными и процедурными полномочиями по управления государственным имуществом.

Федеральные министерства и федеральные службы по общему правилу не вправе осуществлять функцию по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Однако это важное для реализации концепции административной реформы положение <1> не соблюдалось изначально. В компетенцию многих федеральных министерств и служб, руководство которыми осуществляет Президент РФ, еще в 2004 г. была внесена функция по управлению государственным имуществом либо возможность реализации отдельных полномочий собственника в отношении федерального имущества <2>. После административных преобразований 2008 г. это направление деятельности было прямо закреплено в соответствующих положениях и за большинством федеральных министерств, подчиненных Правительству России <3>.

--------------------------------

<1> См.: подп. "в" п. 3, подп. "в" п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

<2> См., например: подп. 10 п. 9 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2882; подп. 71, 81 п. 7 Положения о Министерстве обороны РФ, утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082 // СЗ РФ. N 34. Ст. 3538; абз. 11, 20 подп. 2 п. 7 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 // СЗ РФ. N 42. Ст. 4109; подп. 73 п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254; подп. 55 п. 11, подп. 13 п. 14 Положения о Федеральной службе охраны РФ, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3314.

<3> См., например: п. п. 1, 5.5.2 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608 // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3526; п. п. 1, 5.4.1, 5.4.8, 5.22 Положения о Министерстве культуры РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 // СЗ РФ. 2011. N 31. Ст. 4758; п. п. 1, 5.4, 5.10 Положения о Министерстве промышленности и торговли РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 438 // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868; п. п. 1, 5.4, 5.7 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983; п. п. 1, 4.6 - 4.7 Положения о Министерстве энергетики РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008 г. N 400 // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2577; п. п. 1, 5.3.21, 5.3.23 Положения о Министерстве регионального развития РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40 // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 390.

В результате первоначально предусмотренное исключение превратилось едва ли не в общее правило, в развитие которого Правительством РФ утверждаются достаточно обширные перечни федеральных предприятий и учреждений, находящихся в ведении Минприроды России и Росприроднадзора <1>, Минэкономразвития России <2>, ФНС России <3>, других федеральных министерств и служб.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2008 N 2056-р // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Распоряжение Правительства РФ от 12 января 2005 г. N 16-р // СПС "КонсультантПлюс".

<3> Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2005 г. N 291-р // СПС "КонсультантПлюс".

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что одна из основных задач административной реформы до конца выполнена не была: федеральные органы исполнительной власти продолжают совмещать разнородные функции. Официальным признанием неэффективности предпринятых преобразований в данной сфере можно считать упразднение в 2008 г. ряда крупных федеральным агентств (например, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, Федерального агентства по культуре и кинематографии и др.) с передачей их функций соответствующим министерствам; в 2010 г. аналогичные мероприятия были предприняты в отношении Федерального агентства по образованию. Однако это не самый серьезный недостаток административной реформы. Стремясь "внешне" сохранить разделение функций различных органов и минимизировать рассматриваемые исключения, положения о министерствах и службах в принципе не содержат конкретных полномочий в сфере управления государственным имуществом (за исключением отдельных случаев). Фактически же такие полномочия осуществляются, в частности, в отношении федеральных предприятий и учреждений.

На наш взгляд, следует либо полностью отказаться от наделения федеральных министерств и служб полномочиями по управлению государственным имуществом, что наиболее привлекательно, но маловероятно, либо исчерпывающим образом, "не стесняясь" закреплять в статутных актах необходимые полномочия в тех случаях, когда они неразрывно связаны с другими функциями, возложенными на федеральные министерства и службы.

Государственными корпорациями (компаниями) признаются образуемые на основании отдельного федерального закона не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданные для оказания государственных услуг, осуществления социальных, управленческих и иных функций (ст. ст. 7.1, 7.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1>). Правовой статус таких организаций весьма специфичен, поскольку они не просто являются юридическими лицами, а наделяются тем или иным объемом публичных функций, в том числе свойственных органам государственной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Государственным корпорациям и компаниями передаются в собственность или в управление гигантские имущественные активы, в результате чего они приобретают признаки субъектов управления вверенным им публичным имуществом. Однако административно-правовой механизм управления здесь в значительной степени вытесняется частноправовым инструментарием вследствие того, что функционирование государственных корпораций (компаний) построено на началах широкой автономии. Данная проблематика с учетом распространения практики создания рассматриваемых организаций заслуживает особого внимания и детально исследуется в разд. IV работы.

Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ реализуют отдельные полномочия в сфере управления федеральным имуществом, делегированные им на основании федеральных законов. В частности, в их компетенции находятся:

- предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов <1>;

--------------------------------

<1> См.: подп. 2 п. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ.

- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование <1>;

--------------------------------

<1> См.: подп. 1 п. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ.

- управление и распоряжение земельными участками, предназначенными для содействия жилищному строительству <1>;

--------------------------------

<1> См.: гл. 5 Федерального закона от 24 июля 2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

- организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, выдача разрешений на использование, содержание и разведение объектов животного мира <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Перечисленные случаи передачи полномочий свидетельствуют о децентрализации процесса управления федеральным имуществом и все большем вовлечении в него региональных органов государственной власти с одновременным установлением системы контроля за их деятельностью.

Федеральные государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - управляют государственными финансами (денежными средствами) и не рассматриваются нами в качестве субъектов управления государственным имуществом в рамках настоящего исследования, поскольку их деятельность включена в сферу финансово-правового регулирования.