Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества

§ 1. Система планирования в отношении

публичного имущества: общая характеристика

Планирование в отношении публичного имущества включает подготовку и принятие планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждение отчетов об их исполнении. Планирование осуществляется либо на макроуровне - применительно к составам публичного имущества в целом (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), либо в отношении отдельных сегментов имущества публичного собственника, либо применительно к единичным имущественным комплексам. Планирование призвано обеспечить конкретизацию и в некоторой степени индивидуализацию публичных интересов и приоритетов в рамках имущественного обеспечения государственных и муниципальных функций в течение определенного периода.

Инструментом планирования выступают специфические юридические акты - планы (программы). Такие акты можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, они являются результатом правоприменительной деятельности органов публичной власти, которая регламентируется нормами права. С другой стороны, плановые акты представляют собой источники регулятивного воздействия и сближаются с нормативными предписаниями. Вопрос о природе планового акта остается в науке дискуссионным. Приводя обзор точек зрения по данной проблеме, В.А. Юсупов указывает <1>, что, по мнению отдельных ученых, такие акты являются нормативными <2>, другие исследователи характеризуют их в качестве индивидуальных <3>, третьи полагают, что акты планирования сочетают в себе информативные элементы и индивидуально-конкретные веления <4>. Распространено и мнение о том, что плановые предписания составляют самостоятельную группу и занимают промежуточное положение между нормативными и индивидуальными актами <5>. Сам В.А. Юсупов считает, что плановые акты являются комплексными правоприменительными актами, содержат комплекс индивидуально-конкретных предписаний <6>. Однако наиболее обоснованной представляется точка зрения С.С. Алексеева, который полагает, что в плановом акте могут содержаться как общие нормативные предписания, так и специфические индивидуальные веления - директивы, содержащие общую установку и предполагающие совершение целого комплекса действий <7>.

--------------------------------

<1> Юсупов В.А. Указ. соч. С. 42.

<2> Хайдас Г.И. Правовая природа государственных народнохозяйственных планов // Вопросы правового регулирования народного хозяйства / Под ред. В.В. Лаптева. М., 1962; Он же. К вопросу о правовой природе государственных народнохозяйственных планов // Советское государство и право. 1961. N 1. С. 42. См. также: Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. М., 1963. С. 189 - 193; Правовые вопросы планирования промышленности в СССР / Отв. ред. В.В. Лаптев. М., 1964. С. 22 - 35; Самощенко И.С. О понятии юридического нормативного акта // Советское государство и право. 1962. N 3. С. 79 - 80.

<3> Лазарев Б.П. Некоторые вопросы теории актов государственного управления народным хозяйством // Управление и право. М., 1977. Вып. 3. С. 76.

<4> Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 167 - 168; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С. 160 и др.

<5> Веденеев Ю.А. Система правового регулирования планирования научных исследований // Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 61.

<6> Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. С. 45.

<7> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 45 - 49.

В советский период акты планирования трактовались как элемент осуществления права государственной собственности; последующая деятельность планово-регулирующих органов по отношению к государственному имуществу (издание индивидуальных административных актов, заключение сделок) неизменно рассматривалась с позиции исполнения государственного плана <1>. Данный вопрос неизменно освещался как в фундаментальных работах общего характера, посвященных государственной собственности, так и в специальных исследованиях <2>. Планирование включало последовательные этапы прогнозирования, моделирования, программирования, доведения программы до управляемой системы <3>. При этом планирование управления государственным имуществом занимало центральное место, поскольку отождествлялось с народно-хозяйственным планированием - плановым управлением экономикой всей страны.

--------------------------------

<1> См., например: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 326 - 332, 386, 485 - 494 и др.; Карасс А.В. Указ. соч. С. 9 - 10, 16, 137 и др.; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 106, 109, 111 и др.; Братусь С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права) // Проблемы гражданского и административного права. С. 51 - 60; Юрченко А.К. Указ. соч. С. 63 - 75 и др.

<2> См., например: Правовые вопросы планирования производственно-хозяйственной деятельности предприятий и производственных объединений: Межвуз. сб. науч. трудов / Отв. ред. В.С. Якушев. Свердловск, 1981; Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства: государственно-правовой аспект. М., 1980; Хайдас Г.И. Правовая природа государственных народнохозяйственных планов; Правовые вопросы планирования промышленности в СССР; Кравцов А.К. Плановые обязательства по советскому гражданскому праву. Воронеж, 1980.

<3> Зинченко С.А. Указ. соч. С. 59 - 65.

В настоящее время значение планирования в отношении публичного имущества заметно изменилось, однако программные акты продолжают играть важную роль в пределах публичного сектора экономики. На сегодня планирование осуществляется в следующих направлениях: (1) приватизации имущества, не обеспечивающего государственные и муниципальные функции; (2) приобретения имущества, необходимого для осуществления таких функций; (3) использования имеющегося публичного имущества сообразно закрепленным функциям, включая планирование деятельности созданных государством и муниципалитетами организаций, доходов и расходов, связанных с использованием имущества и т.д.

Целенаправленное формирование составов публичного имущества и эффективное управление ими невозможны без предварительного планирования. Достижение публичных интересов, которое заключается а надлежащем имущественном обеспечении государственных и муниципальных функций, предполагает прежде всего составление поэтапной программы необходимых действий и мероприятий с определением сроков их выполнения, ответственных лиц и конкретных намеченных показателей. О значимости института планирования свидетельствует его востребованность в сфере частного предпринимательства, а также все большее распространение в западных странах при развитии государственного сектора экономики.

Таким образом, правовые основы планирования претерпели значительные изменения, однако нельзя согласиться с мнением отдельных авторов о том, что функция планирования в деятельности государственных органов управления реализуется только в отношении казенных предприятий <1>, поскольку данный институт в той или иной степени сохраняется во всей сфере отношений публичной собственности. При этом планирование здесь зачастую сопряжено с бюджетным процессом <2>. Как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью последствий <3>.

--------------------------------

<1> Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: Теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 206.

<2> Отмеченная взаимосвязь имеет давние исторические корни. В.А. Юсупов при исследовании плановой деятельности советских органов управления обращал внимание на уникальность группы сопряженных правоприменительных актов - народнохозяйственного и финансового планирования; такие акты не могут существовать друг без друга и должны быть увязаны уже в процессе подготовки (Юсупов В.А. Указ. соч. С. 45).

<3> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 114.

Ввиду разграничения государственного и муниципального имущества административно-процессуальная деятельность по планированию осуществляется отдельно по отношению к составу имущества каждого публичного собственника (Российской Федерации, ее субъектов, муниципалитетов). Сами же плановые акты, как правило, выступают в форме специфических административных актов.