- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
вверенным государственным корпорациям
Противоречивость правового статуса госкорпораций проявляется в том, что отдельное имущество может передаваться им не в собственность, а в управление с сохранением на него права федеральной собственности. Речь идет опять же о "Ростехнологиях" и "Росатоме", одной из главных целей деятельности которых является управление государственным имуществом в установленной для них сфере деятельности <1>. В рамках реализации рассматриваемой функции корпорации осуществляют от имени Российской Федерации права акционера в отношении акционерных обществ с государственным участием и права собственника имущества в отношении федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, а также некоторого иного (казенного) федерального имущества.
--------------------------------
<1> См.: ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", п. 12.1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".
Надо сказать, что на "Ростехнологии" изначально не была возложена функция по управлению федеральным имуществом, однако впоследствии законодатель пошел во многом по аналогии с "Росатомом" и внес соответствующие изменения Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 88-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814).
Таким образом, "Росатом" и "Ростехнологии" официально признаны субъектами управления государственным имуществом и по своему правовому положению сближены с федеральным агентством (кстати говоря, ранее существовавшее Федеральное агентство по атомной энергии было упразднено именно в связи с созданием "Росатома"). Однако, с другой стороны, государственным органам запрещено вмешиваться в деятельность корпораций, которые при этом не входят в систему федеральных органов власти, что заставляет сомневаться в административно-процессуальном характере форм и методов деятельности "Росатома" и "Ростехнологий".
Прежде всего, остается неясным ответ на главный вопрос: распространяется ли установленный для государственных органов порядок управления публичным имуществом на госкорпорации и являются ли их распорядительные действия административными актами либо публично-правовой механизм осуществления правомочий собственника здесь замещается частноправовым? Кроме того, неясно, имеет ли какие-либо существенные отличия механизм управления корпорацией федеральным имуществом от механизма управления собственным имуществом. Для разъяснения этих вопросов обратимся к детальному анализу складывающихся в исследуемой сфере отношений.
2.1. Особенности управления акциями, находящимися
в федеральной собственности
В сфере атомной энергетики были предусмотрены сложные структурные изменения, в том числе преобразование значительного числа федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с последующим внесением соответствующих пакетов акций в уставный капитал ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс" (100% его акций, в свою очередь, передаются "Росатому") либо непосредственно в собственность "Росатома" <1>. Именно в отношении таких преобразуемых компаний корпорация и осуществляет права акционера вплоть до завершения реорганизационных процедур <2>. Равным образом и Ростехнологии осуществляют права акционера в отношении тех хозяйственных обществ, акции которых передаются корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации вплоть до окончания процедур передачи <3>.
--------------------------------
<1> Перечень из десятков акционируемых предприятий содержится в приложении N 5 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации", а также в приложении N 3 Постановления Правительства РФ от 26 мая 2007 г. N 319 "О мерах по созданию открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс" (СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2788).
<2> См.: подп. "г" п. 1 ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 38 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; подп. "б" п. 4 Указа Президента РФ "О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 346 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. N 369" (СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2182); Указ Президента РФ от 30 июня 2012 г. N 932 "Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" (СЗ РФ. 2012. N 28. Ст. 3883).
<3> См.: приложения N 1, 2, 3 и п. п. 1, 2 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии".
Таким образом, реализация корпорациями от имени государства прав акционера носит временный характер и нацелена на то, чтобы они самостоятельно завершили все структурные преобразования. Российская Федерация остается акционером в течение переходного периода лишь формально, поскольку все управленческие правомочия сконцентрированы в руках госкорпораций. Подчеркнем, однако, что "Росатом" и "Ростехнологии" уполномочены не на распоряжение находящимися в федеральной собственности акциями (их продажу, передачу в доверительное управление, залог и т.д.), а именно на осуществление прав, удостоверенных акциями, т.е. на управление или участие в управлении подведомственными хозяйственными обществами. Дело в том, что юридическая судьба самих акций уже определена федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (они передаются госкорпорациям или их дочерним обществам), в связи с чем на "Росатом" и "Ростехнологии" возложена только текущая реализация прав акционера в переходный период.
Основной интерес вызывают процедуры осуществления прав акционера госкорпорациями от имени Российской Федерации. Применительно к системе "Росатома" здесь действует специальный нормативный акт - Постановление Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. N 627 "О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности". Анализ данного порядка свидетельствует о том, что здесь в целом сохранена административно-процессуальная форма волеизъявления государства (в лице корпорации, Правительства РФ, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти) как лица, представленного в органах управления акционерного общества. Следовательно, механизм управления корпорацией принадлежащими государству пакетами акций существенно отличается от управления собственными акциями.
Однако применительно к "Ростехнологиям" аналогичного специального порядка в течение 2007 - 2009 гг. не было предусмотрено. Не распространялись на корпорацию и общие процедуры реализации от имени Российской Федерации прав акционера <1>. Лишь в конце 2009 г. было издано Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. N 831 "Об осуществлении Государственной корпорацией "Ростехнологии" от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации "Ростехнологии" в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")".
<2> СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5238.
Между тем восполнение пробела решило проблему лишь частично, поскольку после завершения реорганизационных процедур госкорпорации (их дочерние структуры) становятся полноправными собственниками акций и осуществляют права акционера, как мы уже писали ранее, по собственному усмотрению в рамках корпоративного законодательства без надлежащего контроля со стороны государства. Поэтому есть все основания для того, чтобы установить для госкорпораций универсальный публично-правовой порядок осуществления прав акционера как в переходный период, так и после завершения реорганизационных процедур.