4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом

Правовой режим пользования государственным и муниципальным имуществом, предоставленным физическим и юридическим лицам, допустимо классифицировать с применением различных критериев. На наш взгляд, в наибольшей степени раскрывает публично-правовую специфику анализируемых отношений такой критерий, как степень эксклюзивности пользования.

Неэксклюзивное временное пользование публичным имуществом. Рассмотренные в предыдущей главе общедоступные объекты государственной и муниципальной собственности (автодороги, водные объекты, земли общего пользования и др.) предназначены прежде всего для свободного доступа и ограниченного использования неопределенным кругом лиц. Однако не в ущерб этому основополагающему назначению рассматриваемое публичное имущество может использоваться и в других целях, в частности для удовлетворения экономических потребностей частных лиц, выходящих за рамки гарантированного общего пользования.

Поскольку полезные свойства большинства объектов, вписанных в публично пространство, носят исключительный характер и не могут быть чем-либо заменены, было бы нерационально запрещать сопутствующее использование общедоступного публичного имущества, совместимое с его основным назначением. Однако подобное использование, которое выходит за пределы обеспечения личных прав и свобод граждан и оказывает более существенное (как правило, негативное) воздействие на объекты публичной собственности, не осуществляется свободно, а допускается на основании специального разрешения публичной администрации и (или) договора с ней.

Подобное неэксклюзивное временное пользование, совместимое с общим пользованием (специальное пользование), широко распространено в отношении следующих категорий публичного имущества: (1) лесных участков (все виды использования лесов, за исключением общего лесопользования) <1>; (2) водных объектов (все виды водопользования, выходящего за пределы общего водопользования) <2>; (3) автодорог общего пользования (в части движения транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов) <3>; (4) земли и территории общего пользования (в части раскопок, прокладки коммуникаций, возведения сооружений, совместимых с общим пользованием, им т.п.) и др.

--------------------------------

<1> См.: гл. 2 Лесного кодекса РФ.

<2> См.: ч. ч. 1 и 2 ст. 11 Водного кодекса РФ.

<3> См.: ст. 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

Отметим, что в перечисленных выше случаях возможности по специальному использованию допустимо предоставлять одновременно нескольким субъектам в отношения одного и того же имущества (например, водоема). В силу этих обстоятельств во многих случаях рассматриваемый вид пользования не может быть обеспечен сугубо гражданско-правовыми конструкциями (договорами аренды, безвозмездного пользования), которые не рассчитаны на обеспечение публичного назначения анализируемых объектов в целом, а также на согласование прав и законных интересов лиц в условиях множественности пользователей со специальными и общими правовыми статусами.

Эксклюзивное временное пользование публичным имуществом. Отдельные категории объектов публичной собственности в силу своих естественных свойств изначально не предназначены для всеобщего пользования; наиболее эффективной формой извлечения их полезных свойств выступает их передача во владение и пользование конкретным физическим или юридическим лицам в рамках выполнения тех или иных государственных либо муниципальных функций.

Так, в эксклюзивное временное пользование предоставляются следующие категории государственного и муниципального имущества, не подлежащего приватизации либо сохраняющегося в публичной собственности до момента приватизации: (1) участки недр; (2) здания, строения, сооружения, встроенные помещения; (3) жилые помещения, предоставляемые в рамках социального найма установленным категориям нуждающихся граждан, а также жилые помещения отдельных категорий специализированного жилого фонда (маневренного фонда и др.) <1>; (4) земельные участки необщего пользования и т.д.

--------------------------------

<1> См.: разд. III, IV Жилищного кодекса РФ; Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697.

Эксклюзивное пользование публичным имуществом может обеспечиваться различными юридическими конструкциями: внедоговорным пользованием на основании административного акта, административными договорами, гражданско-правовыми договорами с публично-правовыми элементами (смешанные договоры) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 2 гл. 5 работы.

Концессионное пользование публичным имуществом. В одной из предыдущих глав мы отмечали, что концессионные соглашения выступают не только инструментом пополнения состава публичного имущества, но также (а за рубежом прежде всего) формой его использования в соответствии с закрепленным целевым назначением в интересах общего блага.

Представляется, что рассматриваемая форма использования публичного имущества должна позиционироваться в качестве самостоятельной, поскольку характеризуется рядом особенностей, среди которых назовем, в частности, следующие: (1) возможность видоизменения объекта государственной или муниципальной собственности, в том числе вследствие реконструкции, если ее проведение предусмотрено в соглашении; (2) осуществление публично значимой деятельности на базе переданного имущества <1>.

--------------------------------

<1> О концессионных соглашениях см. подробнее § 5 гл. 7 работы.

Как правило, концессионное пользование носит эксклюзивный характер. Вместе с тем отдельные объекты публичной собственности, которые могут выступать в качестве предмета концессии, предполагают сохранение гарантий всеобщего пользования либо свободного доступа граждан в качестве потребителей услуг (автодороги, объекты железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта и т.п.).

Отметим, что в основе предоставления публичного имущества в концессионное пользование лежит цель не удовлетворения индивидуального интереса частного лица (концессионера), а организации публично значимой деятельности на базе такого имущества в интересах неопределенного круга граждан и организаций. Поэтому мы не анализируем детально концессионное пользование в рамках настоящей главы.