§ 3. Комплексное планирование

в отношении публичного имущества

Комплексное планирование заключается в подготовке, принятии и утверждении отчетов об исполнении наиболее общих программных актов, которые распространяются на весь состав публичного имущества конкретного собственника (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования).

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 - 2005 гг. указывала на необходимость разработки основных принципов и механизмов планирования управления федеральным имуществом, его увязки с программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, прогнозным финансовым планом и федеральным бюджетом на очередной год. В ней закреплялось, что программа управления федеральным имуществом должна содержать планы приобретения, использования и выбытия имущества <1>. На 2004 г. была намечена разработка постановления, которое регламентировало бы перечисленные вопросы <2>. Однако данный нормативный акт так и не был принят. Более того, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 - 2008 гг., а также План действий Правительства России по ее реализации аналогичных мероприятий, к сожалению, уже не предусматривали <3>.

--------------------------------

<1> См.: разд. 3.4 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р.

<2> План действий Правительства РФ по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 3 января 2004 г. N 1-р // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 147.

<3> Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

Сложившаяся ситуация может быть охарактеризована как пробел в правовом регулировании комплексного планирования на федеральном уровне, так как состав имущества, принадлежащего Российской Федерации, по сути не координируется на макроуровне с выполняемыми ей функциями. Подчеркнем, что часто упоминающаяся в литературе Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, не является подобным документом, поскольку представляет собой программно-политический акт, лишенный конкретики и, кроме того, заметно утративший свою актуальность.

Осуществление административными органами прав и обязанностей публичного собственника должно являться исполнением, реализацией соответствующих планов ("последующим правоприменением"). Более того, управление публичным имуществом в подлинном значении этого слова предполагает программно-целевую деятельность, которая не может исчерпываться реализацией отдельными административными органами возложенных на них полномочий вне плана в отношении состава государственного или муниципального имущества в целом.

Нельзя согласиться с намерением Правительства РФ регламентировать планирование в рассматриваемой сфере собственными актами. Такие отношения, бесспорно, должны быть предметом законодательного регулирования. Представляется недопустимой и не соответствующей принципу разделения властей ситуация, при которой Правительство РФ, во-первых, устанавливает правовые основы планирования, во-вторых, принимает программные акты и, в-третьих, отвечает за их исполнение. В сравнении с этим регулирование социально-экономического планирования и планирования приватизации осуществляется законом. Поэтому комплексное планирование в отношении публичного имущества целесообразно регламентировать на законодательном уровне.

В отдельных регионах и муниципалитетах процессы подготовки и утверждения комплексных плановых актов получили несравнимо более широкое нормативное закрепление. В частности, в Свердловской области ежегодно (на плановый трехлетний период) предусмотрена разработка программ управления государственной собственностью и приватизации государственного имущества <1>. Аналогичные правовые основы комплексного планирования установлены в Ульяновской <2>, Кировской <3> областях и некоторых других субъектах РФ. Такие программы утверждаются в форме либо административного акта <4>, либо законодательного акта <5>. Схожим образом на муниципальном уровне соответствующие программы принимаются либо исполнительно-распорядительными <6>, либо представительными <7> органами местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: разд. V Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: гл. 4 Закона Ульяновской области от 6 мая 2002 г. N 020-ЗО "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См.: ст. 5 Закона Кировской области от 6 октября 2008 г. N 287-ЗО "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Кировской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См.: Постановление Правительства Кировской области от 13 декабря 2011 г. N 132/651 "О Программе управления государственным имуществом Кировской области на 2012 год и на плановый период 2013 - 2014 годов" // СПС "КонсультантПлюс".

<5> См., например: Закон Ульяновской области от 30 ноября 2011 г. N 216-ЗО "Об утверждении Программы управления государственной собственностью Ульяновской области на 2012 год" // СПС "КонсультантПлюс". В аналогичной форме рассматриваемые плановые акты ранее принимались в Свердловской области (см., например: Закон Свердловской области от 29 октября 2007 г. N 139-ОЗ "О Программе управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2008 год" // СПС "КонсультантПлюс"). Однако начиная с 2009 г. указанные Программы утверждаются правительством Свердловской области в форме постановления, т.е. административного акта, и одобряются законодательным органом (см., например: Постановление правительства Свердловской области от 27 октября 2011 г. N 1487-ПП "Об утверждении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" // СПС "КонсультантПлюс").

<6> См., например: Постановление администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области от 30 декабря 2011 г. N 3081 "Об утверждении Программы управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов" // СПС "КонсультантПлюс".

<7> См., например: решение городской Думы г. Каменска-Уральского от 23 ноября 2011 г. N 425 "О Программе управления муниципальной собственностью и приватизации муниципального имущества муниципального образования "Город Каменск-Уральский" на 2012 год" // СПС "КонсультантПлюс".

Региональные и муниципальные комплексные плановые акты на очередной год или иной период могут включать две группы положений: (1) плановые директивы в отношении конкретных объектов собственности или разновидностей имущества: перечень или категории имущества, подлежащего передаче в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление, отчуждению, внесению в уставные капиталы организаций, приобретению в собственность публичного образования и т.п.; планируемые доходы и иные показатели эффективности использования имущества, а также расходы на его приобретение; (2) систему предписаний нормативного характера, закрепляющих в соответствующем году: основные цели и направления совершенствования управления различными видами публичного имущества, предусмотренные и не предусмотренные способы осуществления права собственности в отношении тех или иных видов имущества, дифференцированные нормы отчисления части прибыли унитарными предприятиями в бюджет, определенные способы распоряжения публичным имуществом, особенности приватизации отдельных видов имущества.

Примечательно, что возрастание удельного веса нормативных предписаний в актах общего планирования отмечается в литературе в качестве положительной тенденции, обусловленной повышением научного уровня управления <1>. Совмещение нормативных предписаний с обширнейшим комплексом индивидуальных директив и заданий используется также в рамках бюджетного процесса при разработке и принятии законов о бюджете на очередной финансовый год. Временные нормы, действующие в рамках планируемого периода, способны повысить эффективность правоприменительной деятельности, поскольку изменяют общеустановленные правила в целях достижения поставленных конкретных задач.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 45.

Можно только приветствовать подобное развитие института планирования в отдельных субъектах РФ и муниципалитетах, где вопросы пополнения, отчуждения и использования имущества соответствующего публичного образования на очередной финансовый год (плановый период) решаются комплексно: какое имущество планируется приватизировать, какое приобрести в собственность, какое перепрофилировать, каким именно образом использовать существующие объекты. Однако на сегодняшний день приходится констатировать, что практика разработки и исполнения подобных актов мало распространена.

Комплексное планирование, применяемое в отдельных регионах и муниципалитетах, представляется необходимым распространить на все публичные образования, включая Российскую Федерацию, предусмотрев в законе обязательность такого планирования (разумеется, в тех случаях, когда деятельность публичной администрации поддается планированию). Рассматриваемые комплексные плановые акты должны стать своего рода аналогами бюджетов в отношении неденежного публичного имущества. В результате их принятия возникают вполне определенные имущественные последствия: подготовка и принятие программы, как правило, составляет начальный этап в осуществлении права государственной или муниципальной собственности; утвержденная программа становится первым, исходным юридическим фактом в сложном фактическом составе по реализации правомочий собственника. Любые административные акты и последующие сделки в отношении конкретного публичного имущества должны охватываться планом и соответствовать ему под угрозой оспаривания.