2.3. Особенности оспаривания договоров

в отношении публичного имущества

Судебно-арбитражная практика свидетельствует о том, что споры вокруг распоряжения государственным и муниципальным имуществом весьма многочисленны. Связано это во многом с проблемами применения обширного блока нормативных предписаний, регламентирующих особые правила управления и распоряжения объектами публичной собственности, неведомые традиционным субъектам частноправовых отношений - физическим и юридическим лицам. В результате законность договоров в отношении публичного имущества может быть поставлена в зависимость от соблюдения органами власти, в чью компетенцию входит совершение соответствующих распорядительных действий, целого комплекса процедурных и иных требований, распространяющихся только на публичного собственника и не вписывающихся в рамки гражданского законодательства. Между тем общепринятых подходов в вопросах квалификации сделок, в которых предположительно присутствуют указанные юридические пороки, ни в юридической доктрине, ни в правоприменительной практике не выработано. Тем более в законе отсутствуют специальные правила оспаривания административных договоров в отношении публичного имущества.

2.3.1. Особенности оспаривания договоров в отношении федерального имущества. Распоряжение федеральным имуществом нередко производится с превышением полномочий органов власти, действующих от имени Российской Федерации, в обход ограничений и запретов, установленных для публичного собственника, с нарушением процедур издания административных актов, их исполнения и заключения на их основе договоров и т.д. Во всех перечисленных случаях потенциально присутствуют основания для квалификации заключенных в отношении федерального имущества сделок в качестве недействительных по ст. 168 ГК РФ как не соответствующих закону или иному правовому акту <1>. При этом оценка допущенных нарушений должна производиться в контексте того, что, по мнению ВАС РФ, в сфере распоряжения федеральным имуществом действует разрешительный тип правового регулирования: если возможность совершения органом власти от имени Российской Федерации тех или иных действий прямо не предусмотрена законом, то соответствующие сделки запрещены и являются ничтожными <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Президиума ВАС РФ от 30 мая 2006 г. N 16875/05 по делу N А65-17748/2004-СГ2-24 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8; ФАС Московского округа от 23 августа 2001 г. N КГ-А40/4452-01, ФАС Волго-Вятского округа от 20 февраля 2007 г. по делу N А29-7003/2005-2э // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. N 17653/08 по делу N А04-1057/08-11/123 // СПС "КонсультантПлюс".

Важно, что принципиально иные юридические последствия возникают при сопоставимых нарушениях в сфере распоряжения объектами частной собственности, где, напротив, господствует общедозволительный тип правового регулирования. Например, общее собрание участников (акционеров) хозяйственного общества компетентно принять положение о целях и порядке использования имущества общества, предусмотрев его исполнение руководителем юридического лица. В такой ситуации отсутствуют какие-либо проявления публичной власти, а именно нормативность положения и правоприменительный характер действий по его реализации; сделки, совершенные с нарушением внутренних документов общества, нельзя признать ничтожными. Аналогичные выводы справедливы и по отношению к сделкам, совершенным с нарушением положений устава организации, который вполне может содержать детальные правила управления и распоряжения имуществом соответствующего юридического лица. Так, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 2 августа 2005 г. N 2601/05, которое серьезно скорректировало правоприменительную практику, указал, что устав общества не является законом или правовым актом, следовательно, сделки, совершенные с нарушением положений устава, не могут быть признаны недействительными на основании ст. 168 ГК РФ <1>. Позднее при рассмотрении схожего дела Президиум ВАС РФ в Постановлении от 10 апреля 2007 г. N 13104/06 дополнил свою позицию следующим. В основе устава лежит соглашение учредителей, которое по своей природе носит гражданско-правовой характер. Следовательно, в случае нарушения каким-либо учредителем (участником) положения устава о необходимости получить согласие общества или остальных участников общества на уступку доли третьим лицам такая сделка применительно к ст. 174 ГК РФ является оспоримой и может быть признана судом недействительной по иску лица, в интересах которого установлены ограничения, лишь в случаях, когда будет доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать об указанных ограничениях <2>. Если же рассматриваемые ограничения сформулированы в ином внутреннем документе общества, не относящемся к учредительным документам (уставу), то отсутствуют правовые основания для оспаривания сделки и в порядке ст. 174 ГК РФ <3>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 11.

<2> Вестник ВАС РФ. 2007. N 7.

<3> См.: п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 14 мая 1998 г. N 9 "О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок" // Вестник ВАС РФ. 1998. N 7.

Основание недействительности сделок, предусмотренное ст. 174 ГК РФ, исходя из буквального понимания нормы не распространяется на публично-правовые образования <1>. Не применяется указанная статья к ним и по аналогии с юридическими лицами, поскольку полномочия государственных и муниципальных органов по управлению публичным имуществом устанавливаются нормативными правовыми актами, содержание которых, как предполагается, должно быть известно участникам гражданского оборота. Поэтому сделка, заключенная от имени публично-правового образования его органом с превышением компетенции либо с иным нарушением установленного порядка, признается недействительной в силу ст. 168 ГК РФ <2>. Не применяется в данной ситуации и ст. 183 ГК РФ о совершении сделки неуполномоченным лицом и возможности ее последующего одобрения <3>.

--------------------------------

<1> См, например: Постановление ФАС Московского округа от 23 августа 2001 г. N КГ-А40/4452-01 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Иной точки зрения придерживается, в частности А.О. Рыбалов применительно к договорам аренды публичного имущества, заключенным с нарушением утвержденных публичным собственником ставок арендной платы (Рыбалов А.О. О некоторых вопросах аренды публичного имущества // Договор в публичном праве: Сб. науч. статей. С. 98 - 99).

<3> См.: п. 3 информационного письма ВАС РФ от 23 октября 2000 г. N 57 "О некоторых вопросах практики применения статьи 183 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2000. N 12.

Таким образом, следует констатировать различия статуса Российской Федерации и частных организаций в сфере имущественного оборота: порядок распоряжения и управления имуществом, установленный государством-собственником, закрепляется в нормативных актах, и его нарушение приводит к ничтожности совершаемых сделок, в то время как порядок управления имуществом, предусмотренный организацией-собственником, относится к области внутрикорпоративных отношений, в связи с чем отступление от него не влечет подобных правовых последствий.

Однако не всякое нарушение установленных требований должно расцениваться в качестве достаточного основания для признания соответствующей сделки ничтожной. Например, несоблюдение сроков подготовки и направления органом власти проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка в ответ на обращение собственника недвижимости, разумеется, не может служить поводом для оспаривания сделки. Поэтому представляется необходимым закрепить в законодательстве следующее положение: процедурные нарушения порядка распоряжения объектами федеральной собственности (не связанные с превышением полномочий органа власти, нарушением ограничений и запретов, установленных для публичного собственника, избранием ненадлежащих способов распоряжения имуществом и т.д.) способны приводить лишь к оспоримости сделки, которая может быть признана судом недействительной по иску заинтересованного лица при условии существенного характера допущенных нарушений <1>.

--------------------------------

<1> Отметим, что изменения, готовящиеся в предусмотренные ГК РФ положения о недействительности сделок, не меняют коренным образом ситуацию в рассматриваемой сфере (см.: проект Федерального закона N 47538-6/4 "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс").

На сегодняшний день ключевое значение в сфере распоряжения объектами федеральной собственности приобрели требования о необходимости проведения торгов при продаже публичного имущества или предоставлении его в пользование, в связи с чем вопрос о последствиях возможных нарушений таких требований особенно актуален. Распоряжение федеральным имуществом в обход торгов, если их проведение обязательно, однозначно влечет ничтожность совершенных сделок <1>. Однако при нарушении процедуры аукциона или конкурса закон устанавливает иные правовые последствия: в силу п. 1 ст. 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. В этом случае торги являются оспоримой сделкой, причем в соответствии с устоявшейся судебной практикой квалифицируются в качестве недействительных, только если допущенные процедурные нарушения являются существенными и повлияли на результат торгов <2>. Этот вывод в целом справедлив для любых торгов с федеральным имуществом, в том числе проводимых в рамках лесного <3>, земельного <4> и иного законодательства.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 20 января 2009 г. N Ф09-10291/08-С6 по делу N А60-9257/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: п. 5 Обзора практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 101 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 4).

<3> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 19 марта 2009 г. по делу N А41-14454/08 // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 2 июля 2009 г. по делу N А41-10813/08 // СПС "КонсультантПлюс".

Некоторые процедуры проведения торгов регламентированы подзаконными актами. Прежде всего, речь идет о Правилах проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 г. N 67 <1>. С формальной точки зрения нарушение требований ведомственного нормативного акта не может служить основанием для оспаривания сделки в порядке ст. 449 ГК РФ, однако суды толкуют ее расширительно <2>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2010. 24 февр.

<2> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20 февраля 2007 г. по делу N А29-7003/2005-2э // СПС "КонсультантПлюс".

Как представляется, либо формулировка ст. 449 ГК РФ должна быть дополнена указанием не только на закон, но и на "иной правовой акт", либо правила торгов следует регламентировать исключительно на законодательном уровне. Второй путь предпочтительнее, ибо сложно объяснить, почему важнейшие и чрезвычайно востребованные правила проведения конкурсов и аукционов в отношении публичного имущества установлены ведомственным актом антимонопольного органа, а схожие процедуры в сфере государственных и муниципальных закупок, лесных, земельных и иных отношений - федеральными законами.

2.3.2. Особенности оспаривания договоров в отношении регионального и муниципального имущества. Исследование правоприменительной практики показывает, что нарушения в сфере управления и распоряжения объектами региональной и муниципальной собственности широко распространены. При отступлении от требований, установленных федеральным законодателем, правовая квалификация сделок, совершенных с региональным и муниципальным имуществом, осуществляется по тем же правилам, что и сделок с объектами собственности Российской Федерации. Особых трудностей здесь не возникает.

Однако весьма важная проблема, имеющая практическое значение, появляется в том случае, когда воля публичного собственника относительно определенных способов и процедур распоряжения имуществом закреплена на уровне нормативного правового акта субъекта РФ или муниципального правового акта. Имеются ли в такой ситуации основания признать сделку, заключенную с нарушением указанных нормативных предписаний, недействительной в порядке ст. 168 ГК РФ?

Данная статья предусматривает недействительность (ничтожность) сделки ввиду ее несоответствия требованиям закона или иных правовых актов. В научно-прикладной литературе словосочетание "закон и иной правовой акт" нередко предлагается трактовать в контексте ст. 3 ГК РФ и понимать под ними исключительно нормативные правовые акты федерального уровня <1>. Однако судебная практика, как правило, идет по иному пути и проверяет гражданско-правовые сделки, в том числе по распоряжению публичной собственностью, на соответствие нормам права регионального уровня.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М., 2004.

Так, ФАС Московского округа по одному из дел указал, что сделка, заключенная от имени субъекта РФ с нарушением порядка, установленного законом этого субъекта, ничтожна <1>, а при рассмотрении другого спора сделал вывод о несоответствии условий сделок постановлению краевой думы и распоряжению губернатора края, в связи с чем констатировал ничтожность дополнительных соглашений к кредитному договору <2>. Иные прецеденты также свидетельствуют о том, что арбитражные суды склонны проверять сделки на предмет их соответствия нормативным правовым актам субъектов РФ <3>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 25 октября 2001 г. по делу N КГ-А40/6090-01 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Постановление ФАС Московского округа от 20 февраля 2001 г. по делу N КГ-А40/518-01 // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 19 мая 2000 г. по делу N А39-2957/99-212/12; ФАС Московского округа от 27 марта 2001 г. по делу N КА-А40/1199-01, от 28 марта 2001 г. по делу N КА-А40/1243-01, от 28 марта 2008 г. по делу N А41-К1-24612/06; ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 июня 2007 г. по делу N А74-3808/06-Ф02-3283/07, от 6 июля 2005 г. по делу N А69-1538/04-8-9-Ф02-3174/05-С2 // СПС "КонсультантПлюс".

ФАС Восточно-Сибирского округа посчитал необходимым проверить сделку купли-продажи, связанную с распоряжением средствами местного бюджета, на соответствие муниципальным нормативным правовым актам <1>. Аналогичный подход просматривается и в правоприменительной практике других судов <2>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 февраля 2003 г. по делу N А33-6798/02-С1-Ф02-257/03-С2 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Постановления ФАС Уральского округа от 25 ноября 2009 г. N Ф09-9199/09-С6 по делу N А76-4706/2009-21-398/28-269, ФАС Волго-Вятского округа от 12 марта 2009 г. по делу N А28-5120/2008-188/17 // СПС "КонсультантПлюс".

Примеры судебной практики, где отражена противоположная правовая позиция, единичны. Так, ФАС Северо-Западного округа при рассмотрении дела пришел к выводу, что с учетом ст. ст. 3, 4 ГК РФ несоответствие пункта договора нормативному акту губернатора Санкт-Петербурга не может служить основанием для признания сделки ничтожной <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 июля 2006 г. по делу N А56-56407/2005 // СПС "КонсультантПлюс".

В некоторых случаях федеральное законодательство прямо называет в качестве основания ничтожности сделки ее несоответствие региональным законам. В частности, в силу ст. 58 Федерального закона "О животном мире" все сделки, совершаемые в нарушение законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области охраны и использования объектов животного мира, являются недействительными <1>.

--------------------------------

<1> Аналогичная норма содержалась и в утратившем силу Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.

Как представляется, распоряжение региональным и муниципальным имуществом, осуществляемое с нарушением требований нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, может служить основанием для признания соответствующих сделок ничтожными за исключением несущественных процедурных нарушений <1>, поскольку в ином случае многочисленные регулятивные нормы, принятые в установленном порядке и в пределах компетенции государственных и муниципальных органов, по сути, утратят свою общеобязательность. При этом у Российской Федерации, с одной стороны, и ее субъектов, а также муниципалитетов - с другой, будут наблюдаться необъяснимые отличия в правовом регулировании отношений собственности.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 декабря 2008 г. по делу N А43-5432/2008-17-228 // СПС "КонсультантПлюс".

Итак, судебная практика подтверждает, что воля Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований относительно определенных целей, способов и процедур распоряжения принадлежащим им имуществом может формироваться и закрепляться в общеобязательных правовых нормах различного уровня. А поскольку гражданское законодательство находится в исключительном федеральном ведении, мы имеем дело с особой, административно-правовой сферой регулирования - административно-имущественным правом, которое императивно устанавливает правовой режим договоров в отношении публичного имущества.

Нарушение требований, установленных в нормативных актах любого уровня, может стать достаточным основанием для квалификации соответствующих договоров в отношении публичного имущества в качестве недействительных независимо от того, носят заключенные соглашения гражданско-правовой или административный характер. Вместе с тем конкретные юридические последствия подобных нарушений (ничтожность сделки, ее оспоримость, ее действительность в связи с несущественностью допущенных отступлений) должны устанавливаться в каждом конкретном случае исходя из характера нормативных предписаний и существа нарушения.