- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
1.3. Виды административных актов
в отношении публичного имущества
Ключом к правильной юридической квалификации рассматриваемых актов является их дифференциация. На наш взгляд, среди всего многообразия административных актов, принимаемых в отношении объектов, находящихся или поступающих в публичную собственность, можно выделить следующие разновидности: (1) особые плановые акты <1>; (2) индивидуальные административные акты организационного характера, которые не влекут имущественных последствий и издаются, в частности, в рамках учетных и контрольных отношений; (3) индивидуальные административные акты, направленные на приобретение конкретного объекта в публичную собственность; (4) индивидуальные административные акты, которые опосредуют реализацию правомочий и исполнение обязанностей в отношении конкретного объекта, находящегося в публичной собственности.
--------------------------------
<1> См. подробнее: гл. 6 работы.
Именно последняя, наиболее многочисленная разновидность административных актов вызывает наибольшие трудности с точки зрения определения их юридической природы и применимого правового режима. Представляется, что такие акты необходимо подразделить, и такое деление принципиально важно, на две группы в зависимости от их роли в механизме осуществления права публичной собственности:
1. Самостоятельные административные акты, издание которых свидетельствует о непосредственном осуществлении правомочий или исполнении обязанностей публичного собственника и не требует заключения впоследствии договоров. Сюда входят: решения компетентных органов о закреплении имущества за учреждениями и унитарными предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения; об изъятии имущества из оперативного управления и хозяйственного ведения; о безвозмездном предоставлении в собственность граждан земельных участков; предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование; передаче в собственность религиозной организации публичного имущества религиозного назначения; предоставлении водных объектов в пользование; предоставлении участков недр в пользование; разрешение на право пользования объектами животного мира; решения о передаче публичного имущества в порядке разграничения государственной собственности, а также безвозмездной передаче публичного имущества в связи с перераспределением полномочий между федеральными, региональными и муниципальными властями и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Правовой режим перечисленных административных актов более подробно анализируется при рассмотрении вопросов формирования составов публичного имущества (гл. 7) и управления отдельными разновидностями публичного имущества (гл. 10 - 12 работы).
Перечисленные административные акты представляют собой реализацию правомочий (исполнение обязанностей) собственника и являются достаточными юридическими фактами, на основе которых у самого публичного образования и других субъектов права возникают, изменяются или прекращаются права и обязанности в отношении соответствующего публичного имущества. К примеру, у унитарного предприятия или учреждения возникают (при закреплении имущества) или прекращаются (в случае изъятия имущества) ограниченные вещные права на государственное или муниципальное имущество. Данный вывод подтверждается подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ, в соответствии с которым гражданские права и обязанности возникают в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Решение компетентного органа в качестве такого основания прямо предусмотрено в п. п. 1, 3 ст. 299 ГК РФ.
2. Вспомогательные административные акты, издание которых не имеет самостоятельного значения и требует заключения на их основе тех или иных договоров. Назовем среди них решения о: предоставлении жилого помещения из государственного или муниципального жилищного фонда (на его основании заключается договор социального найма); предоставлении земельного участка в собственность за плату или в аренду (на его основе заключается договор купли-продажи или договор аренды); передаче в безвозмездное пользование религиозной организации имущества религиозного назначения (на его основе заключается договор безвозмездного пользования); согласовании сделки с недвижимым имуществом унитарного предприятия (на его основе предприятие заключает, например, договор о залоге либо договор аренды в отношении закрепленного за ним имущества) и др.
Все более заметную роль в рассматриваемой группе играют административные акты, предусматривающие проведение аукциона или конкурса в отношении публичного имущества, предоставляемого частным лицам (земельных и лесных участков, зданий, строений и сооружений, водных объектов, участков недр и т.д.) <1>. Напомним, что с недавнего времени в ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" закреплено требование о проведении конкурса или аукциона в качестве общего правила при распоряжении публичным имуществом в пользу третьих лиц. По результатам проводимых торгов заключается соответствующий договор.
--------------------------------
<1> Конкурентный порядок предоставления публичного имущества физическим и юридическим лицам детально разобран в § 3 гл. 11 работы.
В подобных ситуациях административный акт служит необходимым элементом фактического состава, без которого имущественное правоотношение на законных основаниях возникнуть не может. Понятие фактического состава, включающего в себя административный (планово-административный) акт и заключенный на его основе договор, хорошо известно отечественной юриспруденции <1>. Однако, по мнению Н.Д. Егорова, "с переходом к рыночной экономике надобность в сложном юридическом составе, включающем в себя плановый акт и договор, отпадает естественным путем... Дальнейшее развитие гражданского законодательства должно идти по пути освобождения договора от влияния административных актов" <2>.
--------------------------------
<1> Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 123; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 111.
Об административном акте как предпосылке (основании) возникновения гражданского правоотношения см. также: Братусь С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права). С. 57 - 59.
<2> Гражданское право: Учебник: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 493.
С такой позицией, причем достаточно распространенной, согласиться нельзя, так как право публичной собственности зачастую осуществляется именно через конструкцию сложного юридического состава. Фактический состав и в настоящее время в полной мере востребован применительно к участию публичных образований в имущественных правоотношениях.
Более того, аналогичный подход мы наблюдаем и в дореволюционной отечественной науке. В частности, А.И. Елистратов писал, что "...ни в одной административной операции договор не вытесняет совершенно акта власти: прежде чем заключить тот или иной контракт, администрация односторонним волеизъявлением выражает свою решимость вступить, на преднамеренных условиях, в соответствующий договор" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 195.
Иначе говоря, специфика вспомогательных административных актов состоит в том, что сами по себе они не влекут имущественные последствия, у субъектов правоотношений не возникают, не изменяются и не прекращаются какие-либо имущественные права и обязанности. Роль административного акта в фактическом составе проявляется прежде всего в том, что он юридически обязывает стороны (или одну из сторон) заключить договор на условиях, в нем (акте) указанных <1>. Вследствие этого заключение договора, с одной стороны, выступает исполнением административного акта, а с другой - устанавливает обязательственное отношение.
--------------------------------
<1> Гражданское право: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 491.
Аналогичная классификация административных актов применима также в отношении имущества, которое поступает в публичную собственность. В подобных ситуациях административный акт может быть достаточным юридическим инструментом для возникновения права публичной собственности и прекращения права частной собственности (некоторые случаи экспроприации) либо применяться в совокупности с договором, заключаемым в том числе по результатам конкурентных процедур (концессии, государственные и муниципальные закупки и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 5 гл. 7 работы.
Таким образом, односторонние административные акты - ведущее правовое средство осуществления правомочий и исполнения обязанностей в отношении имущества, находящегося или поступающего в публичную собственность, причем в ряде случаев усложнение процедур публичного администрирования приводит к образованию фактического состава с участием нескольких административных актов, в том числе промежуточного характера, издаваемых на отдельном этапе правоприменительной деятельности (решение о предварительном согласовании места размещения объекта, решение о допуске претендентов к участию в торгах, решение о признании участника торгов победителем и т.д.).