2.2. Особенности содержания права публичной собственности:

взаимосвязь правомочий и обязанностей

публичного собственника

Право собственности в субъективном смысле традиционно характеризуется как наиболее полное вещное право, как возможность юридического господства над вещью; аргументируется, что содержание этого абсолютного права не исчерпывается классической триадой правомочий, а любое определение права собственности в известной степени приводит к его ограничению <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. Абз. 2948 - 3091.

Вместе с тем современная доктрина подчеркивает социальную функцию собственности <1>, в результате чего конституции и законодательство различных государств все чаще закрепляют положения о том, что собственность обязывает (ФРГ <2>, Италия <3>, Испания <4>, Украина <5> и др.). Другими словами, собственность должна восприниматься не только с позиций субъективного права (мера возможного поведения), но и в призме юридической обязанности (меры должного поведения).

--------------------------------

<1> Дюги, который, как известно, был противником естественно-правового понимания собственности (оно, по мнению известного ученого, приводит к "чистому коммунизму"), в свое время писал: "...само право собственности может быть понято лишь как власть индивидов, находящихся в известном экономическом положении, свободно выполнять социальную миссию, лежащую на них вследствие их специального положения" (Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. С. 22, 896 - 906). См. также: Богданов Е.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. 2008. N 6.

<2> Пункт 2 ст. 14 Основного закона ФРГ гласит: "Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу" (Конституции зарубежных стран: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учебное пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М., 2006. С. 119).

<3> В соответствии с ч. 2 ст. 42 Конституции Итальянской Республики частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и использования, а также ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех (там же. С. 207).

<4> Согласно ч. 1 ст. 33 Конституции Испании признается право на частную собственность и ее наследование; социальная функция этих прав ограничивает их содержание, что осуществляется в соответствии с законом. Кроме того, в силу ч. 1 ст. 128 Конституции все богатства страны, кто бы ни был их собственником, служат общим интересам (Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2000. С. 78, 94).

<5> Статья 13 Конституции Украины предусматривает, что собственность обязывает; она не должна использоваться во вред человеку и обществу (текст Конституции Украины доступен на официальном сайте Верховной Рады Украины: http://iportal.rada.gov.ua).

Особое значение этот методологический подход приобретает для сферы публичной собственности, принимая во внимание, что "первенствующая роль правовой обязанности в публичном отношении" утвердилась еще в дореволюционной российский науке <1> и не вызывает сомнений на сегодняшний день. Характеристика государственной и муниципальной собственности через субъективное право - совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения - представляется однобокой, не позволяющей раскрыть существо исследуемого феномена и реального механизма правового регулирования соответствующих отношений. На наш взгляд, не менее важную роль здесь призваны играть и обязанности публичного собственника, среди которых можно выделить следующие.

--------------------------------

<1> См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 88.

Во-первых, обязанности формировать определенный состав объектов публичной собственности. На первый взгляд, этот тезис может показаться достаточно спорным, однако объясняется он следующим. Дискреция публично-правового образования в решении вопроса обладать либо нет тем или иным имуществом отсутствует либо, по крайней мере, сведена до минимума. Ряд объектов объявлен исключительной государственной собственностью, другие - нет, однако в любом случае все публичное имущество обеспечивает государственные и муниципальные функции. К примеру, если государство гарантировало оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ), то соответствующие имущественные комплексы должны сохраняться в публичной собственности, а при их отсутствии или недостаточности на определенной территории - создаваться новые и поступать в публичную собственность. Именно такую позицию сформулировал КС РФ применительно к проблеме нехватки детских садов: "Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция РФ непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть" (выделено мной. - А.В.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

Во-вторых, обязанности использовать объект (обеспечить его использование) или распорядиться им в соответствии с целевым назначением в рамках выполнения той или иной государственной или муниципальной функции. Причем такие обязанности доминируют над усмотрением собственника в реализации принадлежащих ему полномочий. К примеру, обязанность передать гражданину жилое помещение в рамках бесплатной приватизации вряд ли может быть охарактеризовано сугубо с позиций правомочия распоряжения.

В-третьих, обязанности поддерживать публичное имущество в состоянии, обеспечивающем его использование в соответствии с целевым назначением. К примеру, речь может идти об обязанностях содержания, охраны, ремонта различного имущества общего пользования: автодорог, парков, скверов, набережных, лесов, водных объектов и т.д. Равным образом схожие обязанности распространяются и на объекты публичной собственности, на базе которых оказываются государственные и муниципальные услуги (в сфере образования, культуры, здравоохранения и т.д.), в связи с чем они должны соответствовать установленным стандартам.

По-видимому, перечень обязанностей публичного собственника можно продолжить, однако уже очевидно, что права и обязанности государства и муниципалитетов как собственников имущества тесно переплетены между собой и не могут быть реализованы в отрыве друг от друга. Причем, если правомочия публичного собственника в целом допустимо толковать с гражданско-правовых позиций (не забывая при этом о комплексе публично-правовых ограничений в их реализации), то его обязанности имеют сугубо публично-правовую природу, поскольку они основаны на конституционной идее общего блага и административно-правовых механизмах его достижения, реализующихся через деятельность публичной администрации <1>.

--------------------------------

<1> Очевидно, что для объяснения обязанностей публичного собственника недостаточно ст. 210 ГК РФ, в соответствии с которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Если правомочия публичного собственника тем не менее трактовать как самостоятельные и способные к реализации без учета возложенных на него обязанностей, то отдельные положения ГК РФ (ст. 209 во взаимосвязи со ст. ст. 124 - 125 применительно к усмотрению государственных и муниципальных органов в осуществлении права собственности), надо полагать, могли бы не пройти антикоррупционную экспертизу, поскольку в соответствии с утвержденной методикой ее проведения одним из основных коррупциогенных факторов, создающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, является определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами власти действий в отношении граждан и организаций <1>. В определенной степени мы иронизируем, но лишь отчасти.

--------------------------------

<1> См.: подп. "в" п. 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

Объем и характер обязанностей публичного собственника несопоставимы с обязанностями частного собственника. Последний не несет бремени выполнения государственных и муниципальных функций, он преследует свой личный интерес и свободен в реализации принадлежащих ему правомочий до тех пор, пока это не причиняет вред другим лицам. Отдельные обязанности, возлагаемые законом на частного собственника, носят, как правило, пассивный характер, они не способны поколебать общедозволительный тип правового регулирования. Качественно иное значение приобретают обязанности публичного собственника, которые за счет своего объема (интенсивности распространения) и характера выполняют активную функцию, устанавливают требуемую модель поведения в рамках выполнения той или иной государственной либо муниципальной функции и тем самым всецело обеспечивают достижение общего блага, что соответствует разрешительному типу правового регулирования.

В результате "сплав" прав и обязанностей публичного собственника заметно влияет на содержание рассматриваемого вещного права (в сравнении с классическим правом частной собственности), видоизменяя его, а равно на содержание соответствующих имущественных правоотношений. Реализации правомочий публичного собственника всегда сопутствует выполнение тех или иных публичных обязанностей, которые часто выходят на первый план, либо сужая потенциальную свободу собственника до меры должного поведения (обязанность предоставить земельный участок собственнику недвижимости в порядке ст. 36 ЗК РФ), либо существенно ограничивая ее (особый порядок изменений границ территории общего пользования городского округа). Таким образом, публичный собственник одновременно выступает в качестве обязанной стороны правоотношений. Особой спецификой отличаются отношения, возникающие по поводу публичного имущества общего пользования, где субъективными публично-вещными правами наделен неопределенный круг граждан, а государство или муниципальное образование, будучи собственниками, напротив, обязаны обеспечить беспрепятственное и комфортное общее пользование.

Важно отметить, что обязанности публичного собственника было бы неверно трактовать с позиций ограничений или обременений прав государства и муниципальных образований как собственников.

Такие обязанности в не меньшей и даже большей степени раскрывают феномен публичной собственности, нежели конструкция триады полномочий. Публичная собственность прежде всего обязывает к достижению общего блага, удовлетворению потребностей частных лиц за счет публичного имущества, и лишь для этого органы власти в необходимых пределах наделяются компетенцией на реализацию правомочий собственника. В результате рассматриваемые правомочия и обязанности трансформируются в полномочия публичной администрации, осуществляющей деятельность по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций <1>. В этом заключается суть высказанного выше подхода к праву публичной собственности как к видоизмененному праву собственности.

--------------------------------

<1> См.: подробнее гл. 4, 8 работы.