§ 2. Управление государственными корпорациями

На первый взгляд система управления госкорпорациями должна напоминать управление другими организациями, создаваемыми государством (унитарными предприятиями, учреждениями, акционерными обществами) для выполнения публичных функций. Однако, как уже отмечалось выше, Российская Федерация формально не сохраняет вещных прав на их имущество, в отличие от унитарных предприятий и учреждений, что не дает возможности для использования соответствующих рычагов управления. С другой стороны, не возникает здесь и обязательственных (акционерных) отношений, которые бы позволили использовать механизм корпоративного управления. В результате законодатель был вынужден конструировать для госкорпораций самостоятельную модель управления, заимствуя те или иные институты и средства регулирования из смежных сфер.

Главным образом интерес представляют выявление и анализ основных каналов и форм государственного воздействия на деятельность таких публичных юридических лиц и распоряжение ими имуществом. При этом сразу отметим, что исследование данных вопросов не всегда позволяет сделать необходимые обобщения, поскольку отсутствие рамочного закона о госкорпорациях и их функционирование на основе отдельных статутных законодательных актов породили серьезные различия в механизме управления такими организациями.

Вместе с тем системный анализ действующей нормативно-правовой базы позволяет выделить две основные формы управления госкорпорациями: (1) непосредственное управление путем реализации органами государственной власти прав учредителя; (2) косвенное управление через представителей государства в органах организации. Сопоставляя данные механизмы воздействия, можно прийти к выводу, что в целом законодатель отказался от использования прямых (административных) методов текущего управления госкорпорациями даже в отношении тех из них, которые наделены властными функциями и, по идее, должны быть интегрированы в систему государственного аппарата. Органы публичной власти не наделены правом принятия обязательных решений в отношении госкорпораций, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, вследствие чего рассматриваемые организации приобретают значительную автономию.

2.1. Непосредственное управление государственными

корпорациями

К непосредственным правам учредителя госкорпорации, реализуемым высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Президентом и Правительством России, а также некоторыми иными органами государственной власти в соответствии с установленным разграничением компетенции), следует отнести:

- определение целей деятельности, функций и полномочий госкорпорации, их изменение посредством издания специального федерального закона, заменяющего устав организации;

- утверждение Правительством России программ деятельности госкорпораций "Олимпстрой" <1>, "Росатом" <2>, "Автодор" <3>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта".

<2> Постановление Правительства РФ "О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 годы)".

<3> Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 2146-р "Об утверждении программы деятельности Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на долгосрочный период (2010 - 2019 годы)" // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 765.

- утверждение Президентом РФ или Правительством РФ заданий и поручений, обязательных для выполнения корпорацией (компанией) в установленной для нее сфере деятельности ("Росатом" <1>, "Автодор" <2>);

--------------------------------

<1> Часть 8 ст. 6, п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

<2> Пункт 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

- принятие Президентом РФ дискреционных решений о возложении на корпорацию дополнительных функций и полномочий, а также о регулировании иных вопросов ее деятельности ("Ростехнологии" <1>);

--------------------------------

<1> Пункт 8 ч. 3 ст. 3, ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

- назначение представителей государства в органы управления корпорации;

- принятие решения о реорганизации и ликвидации госкорпорации путем издания специального федерального закона;

- реализация некоторых иных правомочий.

В ряде случаев управленческие полномочия Правительства России в отношении учрежденных госкорпораций достаточно проблематично отграничить от его суверенных полномочий как нормотворческого органа общей компетенции, издающего нормативные акты применительно к отдельному субъекту (отдельной корпорации) или их группе, а именно:

- утверждение Правительством РФ регламентов ("Росатом" <1>, "Автодор" <2>), внутренних документов об органах управления конкретной госкорпорации ("Внешэкономбанк") <3> и других документов, персонально регламентирующих деятельность госкорпорации <4>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. N 888 "Об утверждении Регламента Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5833.

<2> Постановление Правительства РФ от 3 сентября 2010 г. N 685 "Об утверждении Регламента Государственной компании "Российские автомобильные дороги" // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4699.

<3> Постановление Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 488 "Об утверждении Положения о наблюдательном совете государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" // СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4147.

<4> Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2011 г. N 964 "О порядке осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6936. В качестве другого примера можно привести Меморандум о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 1007-р (СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4166). Указанный Меморандум устанавливает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности "Внешэкономбанка", в том числе количественные и качественные ограничения инвестиционной и финансовой деятельности. См. также, например, Постановления Правительства РФ от 24 ноября 2011 г. N 975 "О дополнительной финансовой поддержке, предоставляемой субъектам Российской Федерации за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7282), от 27 апреля 2010 г. N 287 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" (СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2319).

- утверждение Правительством РФ Правил инвестирования временно свободных средств <1>.

--------------------------------

<1> Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. N 1080 "Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании" (СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 125), от 25 апреля 2012 г. N 387 "О формах отчетов, связанных с инвестированием временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании, и порядке представления и раскрытия этих отчетов" (СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2412).

Кроме того, к правам учредителя следует отнести ряд сугубо имущественных полномочий:

- передача имущественного взноса в собственность госкорпорации при ее создании. По результатам произведенного обобщения А.Я. Курбатов пишет, что в качестве имущественного взноса могут передаваться: (1) имущество ликвидируемых организаций; (2) имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий; (3) бюджетные средства; (4) ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности; (5) права требования по договорам <1>. Соответствующее имущество либо прямо указывается в законе, либо определяется Президентом или Правительством РФ;

--------------------------------

<1> См. подробнее: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. Разд. 8.

- передача дополнительного имущественного взноса в собственность госкорпорации (госкомпании) в процессе ее деятельности, поскольку такая возможность не только не запрещена, но и заложена в законодательстве <1>;

--------------------------------

<1> Например, ст. 5 Федерального закона "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" говорит об имущественных взносах Российской Федерации именно во множественном числе.

В соответствии с ч. 3 ст. 18 Федерального закона "О банке развития" уставный капитал Внешэкономбанка может быть увеличен по решению Правительства РФ за счет дополнительного имущественного взноса, что и неоднократно осуществлялось (см., например: распоряжение Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 670-р // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2490).

Неоднократно передавались дополнительные имущественные взносы и Ростехнологиям (см., например: Указ Президента РФ от 13 января 2009 г. N 53 "Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 362).

Аналогичные меры были приняты в отношении Агентства по страхованию вкладов (см., например: распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. N 1696-р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5657).

Федеральный закон "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и вовсе предполагает регулярное внесение в пользу "Автодора" имущественных взносов в целях финансирования текущей деятельности госкомпании (ч. 5 ст. 22).

- согласование Правительством РФ распоряжения определенным имуществом государственной корпорации или компании ("Росатом" <1>, "Ростехнологии" <2>, "Автодор" <3>);

--------------------------------

<1> Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

<2> Подпункт "о" п. 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3362.

<3> Часть 2 ст. 27 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

- изъятие (возврат) части имущества корпорации в государственную собственность. Прямо такое право в законах о госкорпорациях не закреплено (если речь, конечно, не идет о ликвидации), однако внесение необходимых для этого изменений вряд ли является непреодолимой задачей в современных политических и социально-экономических условиях. При этом специфика собственности госкорпорации не позволяет в данном случае говорить о каких-либо конституционных гарантиях, связанных с предварительным и равноценным возмещением стоимости имущества. Однако на сегодняшний день политическое руководство страны избрало мягкий, завуалированный способ изъятия имущества, предусмотрев для преобразуемого "Роснанотеха" и Фонда содействия реформированию ЖКХ "добровольно-принудительное право" передать в собственность Российской Федерации средства (в пределах первоначального имущественного взноса государства) в порядке, установленном Правительством РФ <1>. Кроме того, к компетенции наблюдательных советов всех госкорпораций было отнесено:

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 4, 5 Федерального закона от 9 апреля 2009 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 15. Ст. 1780.

- принятие решения о передаче части имущества госкорпорации в государственную казну Российской Федерации <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 3.1 ст. 7.1, п. 7 ст. 7.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

- возврат (изъятие) в федеральную собственность всего имущества госкорпорации или госкомпании при ее ликвидации путем принятия соответствующего закона <1>;

--------------------------------

<1> Для "Росатома" и Фонда содействия реформированию ЖКХ такие правовые последствия прямо закреплены в Законе (ч. 3 ст. 41 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", ч. 14 ст. 25 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства").

В иных случаях порядок использования имущества при ликвидации госкорпорации должен быть прямо определен законом.

- передача федерального имущества в "административное управление" госкорпорации ("Росатом", "Ростехнологии") или доверительное управление госкомпании ("Автодор") с сохранением на него права федеральной собственности.

В целом перечисленные выше непосредственные права учредителя госкорпораций не унифицированы. Анализируя природу таких полномочий, можно отметить, что они носят властный, односторонний характер. Однако соответствующие отношения весьма проблематично относить к сфере административного права либо любой другой отрасли права, поскольку ни основания (критерии), ни процедуры реализации исследуемых полномочий законодательно фактически не урегулированы. Более того, "правила игры" в любой момент могут быть изменены, поскольку закон приобрел здесь несвойственную ему функцию индивидуального регулятора. Степень дискреции, которой наделены высшие органы государственной власти применительно к госкорпорациям, настолько велика, что в принципе не позволяет говорить о проверке законности или обоснованности соответствующих решений, поскольку эти решения и есть закон. Таким образом, реализация полномочий учредителя госкорпорации может сдерживаться лишь конституционно-правовыми ограничениями.