§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,

вверенным государственным компаниям

Конструкция организационно-правовой формы госкомпаний предполагает, что основные активы передаются им не в собственность, а в доверительное управление. Действующее российское законодательство не запрещает передачу публичного имущества в доверительное управление, однако раньше такая возможность активно использовалось лишь применительно к принадлежащим государству и муниципалитетам пакетам акций. Возникают закономерные вопросы: чем обусловлены и насколько оправданны избрание именно этого института и отказ от более привычных способов наделения государственных организаций правомочиями владения, пользования и распоряжения публичным имуществом (правом собственности, оперативного управления, хозяйственного ведения)?

Анализ Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" заставляет прийти к выводу, что использование применительно к госкомпаниям модели доверительного управления непоследовательно, концептуально ошибочно и приводит к разбалансированию системы правового регулирования вещных и обязательных отношений.

Во-первых, доверительное управление возникает по общему правилу на основании договора, что соответствует обязательственной природе таких отношений в рамках российского законодательства (ст. 1012 ГК РФ). Учреждение доверительного управления по основаниям, предусмотренным законом, допускается лишь в качестве исключения (ст. 1026 ГК РФ), однако, как обоснованно пишет В.В. Витрянский, и в этих случаях непосредственным основанием возникновения правоотношений, связанных с доверительным управлением имуществом, является договор доверительного управления имуществом, заключаемый с доверительным управляющим, с той лишь разницей, что в качестве учредителя доверительного управления выступает не собственник имущества, а иное лицо, указанное в законе <1>. В ситуации с госкомпаниями доверительное управление учреждается, а следовательно, и прекращается на основании отдельного федерального закона, что противоречит природе рассматриваемых отношений.

--------------------------------

<1> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002 (см. § 1 гл. 14).

Во-вторых, существенным условием договора доверительного управления является, прежде всего, условие о предмете, т.е. о составе передаваемого имущества. Между тем перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, подлежащих передаче в доверительное управление "Автодору", утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 28 Закона). Соответственно, на момент учреждения доверительного управления его главное условие - условие о предмете - отсутствует. Состав передаваемого имущества определяется позднее и притом в одностороннем порядке Российской Федерацией <1>.

--------------------------------

<1> См.: распоряжения Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 2133-р (СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 338), от 7 июля 2011 г. N 1178-р (СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4513).

В-третьих, в силу ст. 1023 ГК РФ доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом. При этом условия о размере и форме вознаграждения также признаются существенными (п. 1 ст. 1016 ГК РФ). Вопреки этому решение о выплате вознаграждения "Автодору" и о его размере принимается в одностороннем порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, ежегодно по итогам рассмотрения годового отчета госкомпании исходя из достижения ею целевых показателей программы деятельности на долгосрочный период. При этом выплата вознаграждения "Автодору" осуществляется за счет доходов, полученных от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами (ст. 32 Закона) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: распоряжение Правительства РФ от 3 августа 2011 г. N 1382-р // СЗ РФ. 2011. N 33. Ст. 4944.

Однако исчисление вознаграждения "Автодора" в принципе лишено какого-либо смысла, поскольку его размера (и даже доходов от управления в целом) в любом случае недостаточно для осуществления возложенных на госкомпанию функций, что требует дополнительного субсидирования из федерального бюджета. Более того, в силу ч. 14 ст. 22 Закона доходы от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами, хотя и подлежат отдельному учету, могут быть израсходованы "Автодором" на дальнейшее осуществление этой деятельности, несмотря на то что выгодоприобретателем признается Российская Федерация (ч. 3 ст. 28 Закона). Другими словами, всеми доходами от управления в любом случае распоряжается "Автодор", в то время как по п. 3 ст. 1015 ГК РФ доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.

В-четвертых, для рассматриваемых отношений предусмотрен целый ряд других существенных особенностей: некоммерческий статус управляющего, превышение пятилетнего (предельного по общему правилу) срока управления, отсутствие необходимости регистрации передачи имущества в доверительное управление, а также предшествующей регистрации на него права федеральной собственности и т.д.

С учетом изложенного применение института доверительного управления к деятельности госкомпаний потребовало дополнить ст. 1012 ГК РФ п. 5 следующего содержания: "Особенности доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения устанавливаются законом". На наш взгляд, описанные выше нововведения называть "особенностями" весьма скромно, ведь предусмотренный в рамках Закона правовой режим переданного "Автодору" имущества имеет мало общего с доверительным управлением, поскольку отношения приобретают отчетливый вещно-правовой характер.

По своему содержанию правомочия "Автодора" выходят за рамки оперативного управления и хозяйственного ведения, так как на основании ст. 30 Закона госкорпорация вправе самостоятельно осуществлять правомочия собственника автомобильных дорог без какого-либо согласования с государством в лице его органов. Вместе с тем ее права являются ограниченными, поскольку: (1) "Автодор" не вправе поручать другому лицу совершать от своего имени действия, связанные с осуществлением деятельности по доверительному управлению; (2) на автомобильные дороги, находящиеся в доверительном управлении, не может быть обращено взыскание и, что наиболее существенно, (3) Госкомпания не вправе производить отчуждение переданных ей автомобильных дорог (ст. 31 Закона) <1>.

--------------------------------

<1> Что касается необходимости выполнения целевых показателей программы деятельности "Автодора" на долгосрочный период, утвержденной Правительством РФ (ч. 4 ст. 28 Закона), это положение нельзя квалифицировать в качестве ограничения правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом. В данном случае речь идет о требованиях к результатам деятельности организации, а не к конкретным распорядительным действиям в отношении определенного имущества.

Таким образом, "Автодор" нельзя признать полноценным собственником переданного ему имущества в смысле ст. 209 ГК РФ. Вместе с тем аналогичные ограничения оборотоспособности имущества "Росатома", "Ростехнологий" и в особенности ОАО "Российские железные дороги" <1>, отмеченные ранее, не были препятствием для объявления указанных лиц собственниками имущества. Следовательно, законодатель в данном вопросе в очередной раз проявил непоследовательность, что требует унификации подходов, а именно: отказа от использования института доверительного управления, признания госкомпаний по аналогии с госкорпорациями собственниками переданного им имущества с установлением ограничений оборотоспособности отдельных его категорий (в случае с "Автодором" - автомобильных дорог общего пользования федерального значения).

--------------------------------

<1> См.: ст. 8 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".

Добавим также, что использование здесь механизма административно-правового управления вверенным федеральным имуществом нельзя признать приемлемым, поскольку он пригоден для реализации распорядительных действий собственника, а не осуществления правомочий владения и пользования, которые выходят на первый план в рамках текущей хозяйственной деятельности госкомпании.