- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
постановка проблемы
5.1. О понятии публичных юридических лиц
По мнению все большего числа представителей юридической науки, на сегодняшний день в России назрела необходимость в развитии и официальном закреплении института юридических лиц публичного права. В последние годы количество исследований в данной сфере заметно увеличилось; они проводились в форме монографических <1> и диссертационных работ <2>; на эту тему опубликованы многочисленные статьи в периодических изданиях <3>. С позиций публичных юридических лиц рассматриваются и отдельные разновидности организаций: госкорпорации <4>, государственные внебюджетные фонды <5>, академии наук <6>, саморегулируемые организации <7> и некоторые другие.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
<2> Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010; Соболев Г.С. Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права (на примере Великобритании и США): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
<3> См., например: Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. N 4; Лауэ К. Указ. соч.; Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. N 3; Казанцев Н.М. Юридические лица публичного права в финансово-правовом развитии России // Банковское право. 2011. N 3; Мозолин В.П. Юридические прятки // Право и экономика. 2010. N 12; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. N 6; Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6; Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2008. N 11; Рассказов О.Л. Юридические лица публичного права в общем учении о юридических лицах в дореволюционной России // Юридический мир. 2008. N 10; Бабичев И.В. К вопросу о различии юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10; Страшун Б.А. Важная проблема теории права // Журнал российского права. 2007. N 10 и др.
<4> Среди работ и публикаций по данному вопросу выделим наиболее обстоятельное, на наш взгляд, комплексное исследование, проведенное коллективом авторов: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2010.
<5> См., например: Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М., 2012. С. 35 - 67.
<6> Гаджиев Г.А. Академическая и экономическая свобода как конституционно-правовые основы правового статуса Российской академии наук (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Право и экономика. 2011. N 2; Мозолин В.П., Лафитский В.И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. N 1.
<7> См., например: Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6.
Несмотря на то что у концепции публичных юридических лиц сохраняется немало противников <1>, необходимость легитимации рассматриваемого института, в том числе с учетом опыта его успешного применения за рубежом, убедительно доказана в приведенных исследованиях.
--------------------------------
<1> Наиболее детальные возражения можно увидеть в следующей статье: Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. N 2.
На звание юридических лиц публичного права прежде всего должны претендовать ныне существующие специфические организации, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте, а точнее участвуют в нем в рамках выполнения публичных функций. Именно для таких юридических лиц анализируемая базовая категория способна установить своеобразную систему координат и обеспечить комплексное и гармоничное законодательное регулирование отношений, связанных с их учреждением и деятельностью. Речь идет о Банке России, государственных внебюджетных фондах, отдельных госкорпорациях (АСВ, "Росатом"), Фонде развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (далее - Фонд "Сколково"), Фонде содействия развитию жилищного строительства, Фонде перспективных исследований, государственных академиях наук, ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", саморегулируемых организациях с обязательным членством, самоуправляемых организациях (адвокатские и нотариальные палаты), торгово-промышленных палатах и некоторых других организациях.
Не видится ощутимой пользы для применения рассматриваемой конструкции к Российской Федерации, ее субъектам и муниципалитетам, поскольку существующая нормативно-правовая база, основанная на признании публичных образований самостоятельной разновидностью субъектов права (отличной от физических и юридических лиц), вполне адекватна и не требует первостепенного совершенствования. Использование по отношению к государству и муниципалитетам категории публичных юридических лиц приведет лишь к неоправданному размыванию границ последней. В.Я. Курбатов обоснованно пишет, что тем самым уничтожается смысл понятия юридического лица <1>.
--------------------------------
<1> Курбатов А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. N 10.
Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о целесообразности распространения исследуемой категории на государственные и муниципальные органы. На сегодняшний день к ним применяются правила о казенных учреждениях для целей участия от собственного имени в гражданско-правовых, бюджетных и некоторых иных отношениях. Однако в рамках непосредственного осуществления публичных функций государственные и муниципальные органы действуют в имущественных отношениях не от собственного имени, а реализуют правосубъектность соответствующего публичного образования. Таким образом, их правовое положение двойственно, при этом в первом случае органам власти вполне достаточно статуса казенного учреждения, а во втором права юридического лица им не нужны вовсе. В этом состоит принципиальное отличие органов власти от тех действительно уникальных организаций, которые во всех случаях действуют от собственного имени в качестве имущественно обособленных субъектов, в том числе в рамках осуществления публичных функций. К примеру, нести имущественную ответственность за издание незаконного нормативного или индивидуального акта будет Банк России или Госкорпорация "Росатом", но не Российская Федерация; Агентство по страхованию вкладов, в отличие от налоговых органов, от собственного имени и в свою пользу осуществляет принудительный сбор страховых взносов, и т.д.
Таким образом, в условиях, когда государство и муниципалитеты признаются самостоятельными субъектами гражданского права (в отличие от некоторых зарубежных правопорядков), не усматривается первостепенной необходимости признавать их органы особыми публичными юридическими лицами <1>, принимая во внимание наличие у них статуса обыкновенного бюджетного учреждения для случаев участия в имущественных отношениях от собственного имени. Поэтому государственные и муниципальные органы не должны становиться флагманами нового института, что не исключает по мере его развития обособления органов власти в качестве самостоятельной разновидности публичных юридических лиц. Это дало бы необходимую методологическую основу для законодательного разрешения таких несколько "замороженных" проблем, как неудобство и малоэффективность общего режима государственной регистрации, реорганизации и ликвидации юридических лиц по отношению к государственным и муниципальным органам в условиях непрекращающейся административной реформы, бессмысленность применения к органам власти мер административной и налоговой ответственности и т.д.
--------------------------------
<1> См. также по данному вопросу: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 5 - 12.
Отметим, что не все субъекты, причисляемые к публичным юридическим лицам, наделяются властными полномочиями, поскольку их наличие не является необходимым для выполнения многих государственных, муниципальных и иных функций в интересах общего блага. Поэтому не вполне точной представляется часто встречающаяся позиция, что ключевым признаком публичных юридических лиц является реализация ими публично-властных полномочий <1>. Квалификация публичных (и прежде всего административных) правоотношений как отношений власти-подчинения - весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям или по крайней мере представляет собой чрезмерное упрощение действительных черт соответствующих отношений. Значительная часть отношений, которые складываются в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникают по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство). В данных ситуациях следует говорить об отношениях зависимости частных лиц от органов и агентов публичной администрации либо их взаимной заинтересованности, где обе стороны подчиняются закону, который императивно устанавливает процедуру взаимодействия и объем встречных прав и обязанностей. Отношения власти-подчинения в классическом представлении (одна сторона дает обязательные для исполнения предписания другой стороне) в контексте проводимых в России реформ все больше вытесняются; подобная правовая связь сторон сохраняется главным образом во внутриаппаратных и некоторых контрольных отношениях. Однако изменение форм и методов осуществления государством и муниципальными образованиями публичных функций вовсе не означает исключение соответствующих отношений из сферы публично-правового (административно-правового) регулирования и распространение на нее гражданско-правового режима.
--------------------------------
<1> См., например: Усков О.Ю. Указ. соч.
Таким образом, основополагающим признаком публичного юридического лица выступает наделение его отдельными государственными, муниципальными или иными общественно значимыми функциями, которые могут осуществляться не только посредством властно-распорядительных полномочий, но и путем обслуживания частных лиц (Фонд "Сколково", Госкомпания "Автодор", и др.) либо на основе публично-частного партнерства и принципов взаимной заинтересованности (Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк и пр.). Решающее значение имеет общественная польза от реализации возложенных на публичное юридическое лицо функций <1>.
--------------------------------
<1> В публикациях по данной проблеме ранее мы формулировали ряд концептуальных положений, связанных с возможным внедрением института публичных юридических лиц и касающихся: (1) круга потенциальных субъектов; (2) их существенных признаков; (3) классификации и правового режима деятельности; (4) автономии, эксклюзивности и возвратности осуществляемых функций; (5) системы законодательного регулирования; (6) правового режима имущества (см., например: Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 - 91).