1.2. Публичное имущество,

обеспечивающее предоставление публичных услуг

В современной российской юридической литературе мы не встречали работ, в которых бы обосновывалось выделение подобной разновидности публичного имущества. Выдвинутая нами гипотеза о целесообразности обособления государственного и муниципального имущества, предназначенного для оказания публичных услуг, основана на трех взаимосвязанных фактах: во-первых, существовании определенных аналогов в зарубежной доктрине; во-вторых, наличии концептуальных положений, обнаруживаемых в отечественной дореволюционной науке, и наконец, в-третьих, появлении и стремительном развитии в России в последние годы института государственных и муниципальных услуг, который уже привел к заметным изменениям правовой системы. Кроме того, ядром административной реформы на современном этапе является именно дальнейшее развитие сферы публичных услуг <1>.

--------------------------------

<1> См.: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826; Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.

1.2.1. Общая характеристика публичных услуг. Государственные и муниципальные услуги представляют собой самостоятельный и весьма обширный предмет исследования; причем не менее масштабный в сравнении с вопросами публичной собственности. Однако в той части, в которой государственное и муниципальное имущество выступает материальной базой для предоставления публичных услуг, перед нами по сути одна и та же проблематика, которая может быть рассмотрена с разных точек зрения. Границы и правовой режим анализируемой разновидности публичного имущества обусловлены его целевым назначением, а значит, в конечном счете границами и правовым режимом государственных и муниципальных услуг. Однако в отечественной науке и законодательстве не сформировано целостной и общепринятой концепции таких услуг <1>, в частности, сохраняются различные трактовки государственных и муниципальных услуг с точки зрения субъектов их предоставления, содержания, источников финансирования и соотношения со смежными направлениями публично значимой деятельности. Проиллюстрируем данные обстоятельства.

--------------------------------

<1> В последние годы число исследований в данной сфере заметно увеличилось. Помимо многочисленных публикаций вышел целый ряд монографических работ: Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007; Васильева А.Ф. Указ. соч.; Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Величкина Е.А. Гражданско-правовое регулирование обязательств по оказанию публичных услуг: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2010; Алексеева Ю.А. Исследование эффективности и качества оказания государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде: Дис. ... канд. юрид. наук. Астрахань, 2011; Бесчастнова Л.В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. Однако единого методологического подхода среди авторов не наблюдается, тем более что многие работы были подготовлены до последних изменений в действующем законодательстве.

Категория государственных и муниципальных услуг была зафиксирована еще в первоначальной редакции БК РФ 1998 г. в ключе обеспечения минимальных социальных стандартов <1>. Впоследствии данное понятие заметно трансформировалось.

--------------------------------

<1> В частности, ст. 176 БК РФ под названием "Предоставление государственных или муниципальных услуг" в первоначальной редакции гласила: "В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, государственного или муниципального унитарного предприятия", а ст. 6 БК РФ определяла минимальные государственные социальные стандарты как "государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации".

Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функцию по оказанию государственных услуг стал трактовать как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подп. "д" п. 2).

В целом данные подходы корреспондируют друг другу; при этом положения бюджетного законодательства в анализируемой части испытали немало технических корректив с сохранением базовой концепции. Действующая редакция БК РФ закрепляет, что государственные и муниципальные услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) государственными и муниципальными органами, учреждениями и в случаях, предусмотренных законом, иными юридическими лицами; в свою очередь, государственное (муниципальное) задание определяется как документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг либо выполнения работ (ст. 6). Обратим внимание на то, что в 2008 г. в бюджетное законодательством наряду с понятием государственных и муниципальных услуг было введено парное понятие государственных и муниципальных работ. На законодательном уровне названные категории каким-либо образом не разграничиваются и употребляются, как правило, в качестве парных. В то же время подзаконные акты предусматривает, что государственное задание формируется из двух частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к оказанию услуги и выполнению работы; при этом услуги нормируются с точки зрения качества и объема, а работы - с точки зрения результата; в рамках выполняемых работ их потребители не определяются, в отличие от услуг, при предоставлении которых этот критерий непременно присутствует <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания (п. 2 Положения, приложение к Положению), утв. Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4686.

По-видимому, здесь сказалось влияние гражданско-правовой доктрины, которая традиционно разделяет работы, применительно к которым ценность имеет результат, и услуги, представляющие интерес с точки зрения самого процесса. С публично-правовых позиций это терминологическое различие не является принципиальным, в особенности в сравнении с европейской понятием публичных служб (услуг), которое является наиболее общим и отличается чрезвычайно широким содержанием. Потому в целях последующего изложения представляется допустимым применять понятие услуг в качестве обобщающего.

В рамках проводимой административной реформы категория государственных и муниципальных услуг стала включать не только и не столько услуги социальной направленности, но прежде всего действия и решения административно-правового распорядительного характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

Наконец, в 2010 г. был принят Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", который определил данные услуги как деятельность органов публичной администрации, которая направлена на реализацию возложенных на нее функций и осуществляется по запросам заявителей (ст. 2). Несмотря на безусловно прогрессивный характер данного нормативного акта, очевидно, он не предложил законченной системы регулирования сферы публичных услуг.

Во-первых, названный Закон и принимаемые в его исполнение административные регламенты сориентированы главным образом на регулирование услуг, предоставляемых государственными и муниципальными органами. Такие услуги можно обозначить в качестве "административных", по сути они носят навязанный характер и основаны на использовании эксклюзивных суверенных полномочий вне конкурентной среды (выдача лицензии, разрешения, государственная регистрация и т.п.). Делегирование таких функций частному сектору вряд ли допустимо на современном этапе развития общественных отношений.

Во-вторых, услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ), не названы в Федеральном законе "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в качестве государственных и муниципальных вразрез с терминологией, закрепленной в БК РФ <1>. При этом Закон распространяется на ту их часть, которая предоставляется в электронной форме и включена в специальный перечень, утвержденный Правительством РФ (ч. 3 ст. 1) <2>.

--------------------------------

<1> Для сравнения отметим, что, к примеру, в Казахстане внедряется близкая концепция государственных услуг и электронного правительства, которая исходит из понимания государственной услуги как одной из форм реализации функций государственных органов, направленных на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц и осуществляемых по их обращениям. Вместе с тем базовый в этой сфере Закон от 27 ноября 2000 г. N 107-II "Об административных процедурах" не проводит принципиальных различий в зависимости от того, кем оказывается государственная услуга - государственными органами, их подведомственными организациями или физическими и юридическими лицами (ст. ст. 1, 15-1 и др.) (http://online.prg.kz).

<2> См.: Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 729-р // СЗ РФ. 2011. N 18. Ст. 2679.

Подобные услуги не составляют "эксклюзивные" функции публичной администрации, однако государство и муниципалитеты в рамках решения социальных задач обеспечивают и полностью или частично финансируют их оказание силами подведомственных учреждений и иных привлеченных организаций (сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и т.д.).

В-третьих, за рамками БК РФ и Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" остались услуги, оказываемые населению бесплатно в рамках обязательного социального страхования. Предоставление таких услуг не охватывается государственными (муниципальными) заданиями и не обеспечивается бюджетными ассигнованиями, так как в их основе лежит не плановый показатель, а тот или иной жизненный риск. Поэтому основанием для оказания соответствующих услуг выступает не задание органа публичной администрации, а обязательство перед страховщиком в рамках той или иной программы социального страхования (к примеру, обязанность учреждения здравоохранения бесплатно оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках системы обязательного медицинского страхования).

На наш взгляд, нет веских оснований для исключения подобной деятельности из сферы публичных услуг, тем более что она вполне укладывается в трактовку подобных услуг, заложенную в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. Высказанная точка зрения в полной мере подкрепляется рассмотренным выше европейским опытом.

В-четвертых, Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ввел категорию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 9). Такие "сопутствующие" услуги, по сути, не носят самостоятельного характера, а являются элементом предоставления административных услуг (к примеру, для выдачи разрешения на строительство необходимо и обязательно осуществление экспертизы проектной документации), а потому охватываются соответствующими административными регламентами и правилами регулируемого ценообразования. Отметим, что Закон не ограничивает перечень субъектов, которые вправе и обязаны оказывать "сопутствующие" услуги, и ВС РФ пришел к выводу, что в их число могут входить не только государственные и муниципальные учреждения и предприятия, но и частные лица, признав недействующими ограничительные правила, ранее установленные Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: решение ВС РФ от 28 декабря 2010 г. N ГКПИ10-1298 // СПС "КонсультантПлюс".

Подобное деление еще больше запутывает ситуацию. К примеру, так называемые сопутствующие услуги могут предоставляться государственными или муниципальными учреждениями во исполнение соответствующего задания, а следовательно, будут признаваться самостоятельными государственными (муниципальными) услугами с точки зрения БК РФ.

В-пятых, вовсе за рамками Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и БК РФ остались публично значимые услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями сверх государственных и муниципальных заданий. При этом такие услуги могут укладываться в категорию государственных в их трактовке, зафиксированной в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, который не упоминает такой инструмент, как государственное задание, а делает акцент на условиях предоставления (безвозмездно или по регулируемым ценам) и организаторе их предоставления - государственном органе, который самостоятельно оказывает услугу или поручает осуществление соответствующей деятельности специально созданной или привлеченной организации.

По своему характеру анализируемая деятельность в большинстве случаев носит обязательный характер, осуществляется по особым правилам и по сути незначительно отличается от аналогичных услуг, оказываемых в пределах доведенного задания (например, платное обучение в государственных вузах). Не способен служить четким критерием разграничения и признак возмездности услуги для потребителей, поскольку государственные и муниципальные услуги, осуществляемые во исполнение задания, могут предусматривать взимание платы (п. 1 ст. 69.2 БК РФ).

На наш взгляд, было бы неверно трактовать подобные услуги сугубо с гражданско-правовой точки зрения, в частности в контексте приносящей доход деятельности учреждений. Подчеркнем, что публично значимый характер деятельности, обязательность ее осуществления (даже в отсутствие конкретных параметров, определяемых в задании), организация ее осуществления публичной администрацией, целевой характер используемого государственного и муниципального имущества, равный и гарантированный доступ к услугам со стороны потребителей - все эти существенные аспекты могут быть объяснимы сугубо категориями публичного права с позиций осуществления государственных и муниципальных функций. С точки зрения гражданского законодательства специфику рассматриваемой деятельности адекватно определить невозможно, в частности, установленная ст. 426 ГК РФ конструкция публичного договора здесь малопригодна, поскольку применима исключительно к коммерческим организациям.

В связи с этим показательно, к примеру, что проект Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" <1> предусматривает как бесплатное, так и платное предоставление таких услуг, что не оказывает существенного влияния на их правовой режим и не вызывает сомнений в том, что все социальные услуги следует позиционировать в качестве сугубо публичных услуг в соответствии с принятым в Европе подходом <2>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс"..

<2> Поэтому мы не можем разделить тезис о частноправовой природе социальной услуги, требующей договорного правового регулирования (см., например: Барков А.В. О цивилистической природе социальной услуги // Сфера услуг: гражданско-правовое регулирование: Сб. статей / Под ред. Е.А. Суханова, Л.В. Санниковой. М., 2011 (СПС "КонсультантПлюс"). Абз. 1145). Ранее мы уже не раз подчеркивали, что договор - это инструмент не только частного, но и публичного права. Поэтому договоры о предоставлении социальной услуги, предусмотренные указанным законопроектом, есть все основания относить к публично-правовым договорам, которые регулируются специальным законодательным актом публичного права и опосредуют выполнение государственных (муниципальных) функций.

Таким образом, система государственных, муниципальных и смежных с ними услуг, которые обобщенно можно назвать публичными, не сформирована в настоящее время. Однако во всех рассмотренных случаях речь идет о выполнении государственных и муниципальных функций в интересах конкретных частных лиц, хотя и с использованием различных механизмов и юридических форм. Следовательно, правовое регулирование должно опираться на общие базовые правила, закрепленные в административном законодательстве, с последующей дифференциацией нормативного материала.

Поэтому мы поддерживаем широкий и концептуально правильный подход к пониманию публичных услуг, заложенный в изначально разработанном Минэкономразвития России проекте Федерального закона "О государственно-частном партнерстве", который содержит следующее определение: "публичные услуги - осуществляемая государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и (или) юридическими лицами деятельность, связанная с выполнением возложенных в соответствии с законодательством на государственные органы и органы местного самоуправления полномочий и направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц" <1>. К сожалению, впоследствии это положение было исключено из законопроекта <2>.

--------------------------------

<1> См.: официальный сайт Минэкономразвития России (http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015).

<2> Паспорт проекта Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации".

1.2.2. Публичное имущество как основа публичных услуг. Предоставление далеко не всех публичных услуг основывается на эксплуатации объектов публичной собственности. Вряд ли, к примеру, этот вопрос выходит на первый план применительно к административным услугам. Однако все иные услуги, которые государство и муниципалитеты гарантировали и обеспечивают их оказание силами подведомственных учреждений и иных организаций (сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и т.д.), предполагают осуществление хозяйственной деятельности на базе соответствующих объектов публичной собственности. Другими словами, граждане и организации обеспечены рассматриваемыми услугами за счет эксплуатации тех или иных государственных и муниципальных имущественных комплексов: больниц, вузов, школ, музеев, театров и т.д.

Объект государственной или муниципальной собственности можно рассматривать в качестве предназначенного для оказания публичных услуг, если его целевое назначение соответствующем образом закреплено. Как правило, речь идет об имущественных комплексах (учреждений, но не только), которые состоят из отдельных обыкновенных вещей, однако в совокупности служат выполнению определенной государственной и муниципальной функции <1>. Целевое назначение имущественного комплекса определяется административными актами, уставами организаций и другими документами.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 гл. 7 работы.

Появление категории публичного имущества, предназначенного для оказания публичных услуг, - это результат определенной эволюции государственно-правовых институтов, внедрения концепции "публичных сервисов". Подобная категория имущества призвана обеспечить реализацию целого спектра субъективных публичных прав граждан и организаций, которые гарантировало государство, позиционирующее себя как социальное.

Публичное имущество, необходимое для оказания публичных услуг, предназначено для некоммерческого использования; его можно определить как общественную инфраструктуру, которой должно быть обеспечено население со стороны государства и муниципалитетов независимо от функционирования объектов сопоставимого назначения в частном секторе. При этом государство и муниципальные образования принимают на себя обязательства по полному или частичному финансированию деятельности имущественных комплексов, на базе которых предоставляются публичные услуги.

Объекты публичной собственности, на основе которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, в некоторой степени схожи с публичным имуществом общего пользования: такие объекты предназначены для доступа и использования неопределенным кругом граждан на равных условиях, в основе их правового режима лежат смежные субъективные правопритязания граждан. Однако имеется и принципиальная разница.

Публичное имущество общего пользования в целом нуждается лишь в надлежащем содержании и поддержании должного порядка коллективного пользования; при этом граждане удовлетворяют свои потребности путем непосредственного использования подобных объектов. Применительно же к имущественным комплексам, предназначенным для оказания услуг, публичная администрация выполняет активные организационные функции, специально приспосабливает имущество для оказания услуг, а граждане выступают здесь в качестве потребителей соответствующих услуг и вправе иметь доступ и использовать объекты публичной собственности лишь в той степени, в которой они признаются услугополучателями. Для иллюстрации сделанного вывода приведем следующий пример. Пациент больницы обладает субъективным правом именно на получение государственной услуги по оказанию медицинской помощи, которая предоставляется на базе соответствующего объекта публичной собственности, но не наделен вещными или обязательственными правами в отношении самого имущества больницы. Однако этот же гражданин обладает субъективным публично-вещным правом на использование находящейся в государственной собственности дороги, которая ведет к больнице.

Практика законодательного регулирования последних лет продемонстрировала, что грань между рассматриваемыми категориями публичного имущества достаточно подвижна. Так, один из классических примеров объектов публичной собственности предназначенных для общего пользования - это автомобильные дороги. Однако в 2009 г. в России была образована госкомпания "Автодор" - некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления <1>. Таким образом, особые мероприятия по обустройству дорог трансформируют бесплатное право общего пользования граждан в право на получение платной государственной услуги, связанной с возможностью проезда. Схожим образом организация на определенной территории лесного фонда государственного природного заповедника (в форме государственного учреждения), закрепление за ним соответствующего публичного имущества вытесняют право общего пользования граждан, оставляя за ними лишь возможность получения публичной услуги со стороны соответствующего государственного учреждения, связанной с доступом в разрешительном порядке и пребыванием на территории заповедника или национального парка <2>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582.

<2> См.: п. 5 ст. 9, п. 6 ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Наиболее ярко публичный характер объектов, предназначенных для предоставления государственных и муниципальных услуг, их социальное предназначение проявляются в запретах или особых ограничениях на приватизацию или перепрофилирование объектов. К примеру, принятие решения об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным государственным или муниципальным органом последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социального обслуживания; в случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 4 гл. 7 работы.