§ 4. Субъекты управления публичным имуществом

4.1. Общая характеристика субъектов

управления публичным имуществом

В административно-правовой науке общие проблемы юридического статуса органов власти, а также элементов, составляющих такой статус (прежде всего компетенции, порядка и особенностей реализации компетенции в процессе правоприменительной деятельности), исследованы достаточно детально <1>. Что касается субъектов управления государственным имуществом, их правовое положение рассматривалось в советский период, как правило, в рамках работ более широкой народно-хозяйственной тематики <2>, однако иногда им посвящались исследования специального характера <3>. В современной литературе данный вопрос также затрагивается <4>. При этом в работах последних лет больше внимания уделяется изложению и анализу статутных актов о соответствующих органах власти, что заметно снижает их актуальность. Проведенная административная реформа коренным образом видоизменила систему органов управления публичным имуществом. Данные обстоятельства требуют адекватного научного осмысления нововведений и их критического анализа.

--------------------------------

<1> Ямпольская Ц.А. Субъекты административного права: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974; Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976; Аппарат управления социалистического государства: В 2 ч. / Ред. кол.: М. Ангеле и др. М., 1976; Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. N 4; Субъекты советского административного права: Межвуз. сб. науч. трудов / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. Свердловск, 1985; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 165 - 205, 268 - 374; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003; и т.д.

<2> См., например: Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР: В 2 т. Л., 1957; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР: В 2 ч. М., 1971; Советское административное право: управление отраслями народного хозяйства / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. М., 1982; Лончаков А.П. Административно-правовая организация управления собственностью в промышленности. Владивосток, 1989.

<3> См., например: Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 - 6.

<4> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 115 - 187; Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 159 - 175; Матненко А.С. Указ. соч. С. 42 - 47, 91 - 107 и др.; Дягилев А.В. Указ. соч. С. 67 - 121; Лепехин А.А. Конституционно-правовые основы управления государственной собственностью в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 71 - 84; и т.д.

Субъекты управления государственным и муниципальным имуществом выступают в качестве субъектов осуществления административно-процессуальной деятельности, направленной на реализацию правомочий и обязанностей публичного собственника. Использование именно этого методологического подхода позволит, как нам кажется, более полно раскрыть динамику отношений публичной собственности, их развитие, в рамках которых административные органы выступают в качестве "активных центров" - правоприменителей, реализующих свою компетенцию. Предложенный подход позволяет сформулировать ряд характеристик правового положения субъектов управления публичным имуществом.

Во-первых, полномочиями по управлению публичным имуществом наделяются государственные органы исполнительной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления (далее также - органы публичной администрации, административные органы). Этот вывод, казалось бы, очевиден, если управление публичным имуществом рассматривать через призму административно-процессуальной (правоприменительной) деятельности, поскольку именно административные органы разрешают индивидуальные дела на основе норм права и принимают соответствующие решения в отношении конкретных объектов государственной и муниципальной собственности. Однако в литературе высказана и иная точка зрения. Так, И.В. Ершова в систему органов управления государственным имуществом помещает Федеральное Собрание РФ, осуществляющее законодательное регулирование соответствующих отношений, а также Президента РФ как субъекта нормотворчества и участника законодательного процесса. Сюда же автор относит и Счетную палату РФ, которая обеспечивает финансовый контроль в рассматриваемой сфере <1>. Еще дальше идет А.В. Дягилев, по мнению которого определенные функции в области управления федеральным имуществом возлагаются и на органы судебной власти, поскольку "именно решения, постановления и определения арбитражных судов и судов общей юрисдикции нередко являются последней инстанцией в решении судьбы управления федеральной собственностью" <2>.

--------------------------------

<1> Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 185 - 186.

<2> Дягилев А.В. Указ. соч. С. 67 - 75.

Изложенная позиция - по-видимому, следствие уже упоминавшегося ранее "широкого подхода" к пониманию управления, который позволяет включить в его содержание и законодательное регулирование, и правосудие. Однако допущенная методологическая ошибка необоснованно расширяет систему субъектов управления публичным имуществом, размывает юридическое содержание управления, что наиболее заметно именно в контексте административно-процессуальной (правоприменительной) деятельности. Разве Федеральное Собрание РФ, издавая правовые нормы, или судебный орган, разрешая спор, осуществляют правомочия или исполняют обязанности собственника? Ответ на этот вопрос должен быть явно отрицательным. Законодательные органы нельзя причислить к субъектам управления и при проведении ими финансового контроля за использованием государственного имущества, поскольку в данном случае имеет место не реализация правомочий собственника, а конституционно-правовой контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере управления публичным имуществом <1>.

--------------------------------

<1> Надо иметь в виду, что законодательные органы вправе производить парламентский контроль как непосредственно, так и путем образования специальных органов (счетных палат и др.).

Вместе с тем единичные факты осуществления Федеральным Собранием РФ правомочий собственника все же наблюдаются, однако проявляются они совсем в другом. Так, государственные корпорации (например, "Росатом") создаются на основании отдельных федеральных законов, которые сочетают в себе признаки и нормативных, и правоприменительных актов, содержащих, в частности, распорядительные действия в отношении конкретных объектов публичной собственности, передаваемых в качестве имущественного вклада Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Однако управление публичным имуществом является прерогативой именно публичной администрации. Исключения из этого правила носят единичный характер и должны быть конституционно обоснованы с точки зрения принципа разделения властей. Необходимо добавить, что статус административных органов как субъектов управления проявляется только при реализации ими правомочий и исполнении обязанностей собственника, т.е. в рамках правоприменительной деятельности, но не при осуществлении иных функций, в частности нормотворческой. Законодательные (представительные) органы, в свою очередь, призваны регулировать управление публичным имуществом на нормативном уровне, закладывая модель соответствующей деятельности административных органов.

Не имеется оснований к субъектам управления публичным имуществом причислять государственные и муниципальные предприятия, учреждения и иные организации, наделенные объектами публичной собственности. Такие юридические лица не являются административными органами, а их деятельность не относится к административно-процессуальной (правоприменительной). Безусловно, унитарные предприятия и учреждения реализуют отдельные правомочия и исполняют некоторые обязанности собственника, однако не как органы публичного образования и не от его имени, а в качестве самостоятельных, имущественно обособленных юридических лиц и субъектов ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления). Еще в 70-х годы XX в. утвердилось мнение о том, что оперативное управление (прототип ныне существующих прав хозяйственного ведения и оперативного управления) не относится к исполнительно-распорядительной деятельности государства, а государственные предприятия не являются его "хозяйственными" органами <1>. В современной литературе этот подход также общепризнан <2>. Таким образом, субъекты управления публичным имуществом осуществляют организационно-распорядительные полномочия (организуют использование объектов собственности), а унитарные предприятия и учреждения фактически используют соответствующее имущество. Аналогичная ситуация возникает при использовании другими невластными субъектами государственного и муниципального имущества, переданного им в доверительное управление, аренду, безвозмездное пользование, концессию или на ином основании.

--------------------------------

<1> См. обзор точек зрения по данному вопросу: Собчак А.А. Содержание права оперативного управления имуществом // Государство и право. 1978. N 5; Якушев В.С. Право оперативного управления как институт хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1978. N 4; Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 358 - 367.

Иную позицию занимали основоположник концепции оперативного управления государственным имуществом А.В. Венедиктов (Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 326 - 332, 337 - 341, 589 - 591), некоторые административисты (см., в частности: Козлов Ю.М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1969. N 2; Государственное управление социалистической общенародной собственностью / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 65 - 82), а также сторонники хозяйственно-правовой концепции (см., например: Заменгоф З.М. Право оперативного управления как институт хозяйственного права // Проблемы хозяйственного права. М., 1970; Теоретические проблемы хозяйственного права / Под ред. В.В. Лаптева. М., 1975. С. 113 - 114; и др.). Однако их мнение было подвергнуто обоснованной критике, в том числе в указанных выше работах.

<2> См., например: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002; Кряжевских К.П. Право оперативного управления и хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб., 2004.

Во-вторых, права и обязанности публичного собственника предстают в виде полномочий административных органов и являются частью их компетенции. Статья 214 (п. 3) ГК РФ закрепляет, что от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Кодекса. Данная норма (ст. 125) предусматривает, что от имени публичных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Правомочия и обязанности публичного собственника в сконцентрированном виде (собранные воедино в отношении всего состава имущества) существуют лишь абстрактно - в действительности они раздроблены и включены в компетенцию различных государственных или муниципальных органов.

В науке высказываются различные точки зрения о соотношении компетенции органа власти с его функциями, задачами, полномочиями, предметами ведения и правоспособностью, а также о соотношении полномочий органа с его правами и обязанностями <1>. Однако не вызывает сомнений, что полномочия органа выступают в качестве элемента его компетенции, а права и обязанности органа тесно взаимосвязаны и могут быть объединены в рамках категории полномочия. К таким выводам приходили еще Г. Еллинек <2>, А.И. Елистратов <3> и другие ученые конца XIX - начала XX вв.

--------------------------------

<1> См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 177 - 178; Он же. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. С. 70; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 26 - 27, 40 и др.; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. С. 211 - 227; Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 23 - 34; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 2 т. Т. I. С. 199 - 200, 449, 450; Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 96 - 107; и др.

<2> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 540.

<3> Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 90.

Таким образом, права и обязанности публичного собственника "трансформируются" в полномочия административных органов. С материально-правовой точки зрения такие полномочия могут тяготеть либо к правам, либо к обязанностям или представлять собой неразрывный сплав правомочий и обязанностей ("правообязанности"). Однако ни при каких обстоятельствах орган публичной администрации не находится в условиях широкой дискреции, поскольку обязан реализовать правомочия собственника точно определенным образом либо в установленных границах и с соблюдением ряда требований - в соответствии с планом использования публичного имущества, его целевым назначением и т.п. Помимо перечисленных обязанностей специального характера, административные органы должны соблюдать комплекс общих требований, вытекающих из универсального административно-правового режима их деятельности и правового статуса: общие требования к целям и задачам деятельности, к форме реализации полномочий и т.п. В результате права и обязанности публичного собственника в рамках управления имуществом предстают в виде полномочий, "правообязанностей" административных органов.

Набор конкретных полномочий административного органа в сфере управления публичным имуществом включается в его компетенцию, которая закрепляется в соответствующих статутных актах. Совокупность рассматриваемых полномочий можно объединить и обобщить в качестве его функции - направления деятельности органа. В этом смысле управление публичным имуществом оформляется в виде функции административных органов. Именно такой подход был реализован в процессе административной реформы <1>. Указание на функцию по управлению государственным имуществом достаточно определенно очерчивает компетенцию административного органа в соответствующей сфере, подразумевая совокупность правомочий и обязанностей собственника. Однако определение правового статуса административного органа посредством закрепления его "функциональной компетенции", на наш взгляд, должно использоваться в качестве дополнительного приема, не подменяющего перечисления конкретных полномочий административного органа относительно определенных предметов ведения (объектов государственной собственности), поскольку только таким образом может быть решена задача разграничения компетенций различных органов.

--------------------------------

<1> См.: подп. "г" п. 2 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Несмотря на то что полномочия административных органов в рамках публично-правового механизма регулирования выступают в качестве самостоятельной категории, они сохраняют производный, вторичный характер по отношению к субъективному праву собственности и обязанностям собственника. Эти полномочия не могут выходить за рамки дозволенного (предписанного) поведения собственника, установленного конституционным и гражданским законодательством, поскольку все они обусловлены принадлежностью имущества государству или муниципальному образованию.

В-третьих, передача полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом возможна только с использованием публично-правового механизма - применение здесь частноправового инструментария недопустимо, поскольку права публичного собственника всегда трансформированы в публично-властные полномочия компетентных органов. Передача таких полномочий может происходить в двух направлениях: (1) горизонтальном - от одного исполнительного органа к другому органу в пределах того же уровня власти; (2) вертикальном - от органа исполнительной власти одного уровня к органу власти другого уровня.

В первом случае речь идет, по сути, о перераспределении компетенции между двумя несоподчиненными органами (к примеру, двумя федеральными агентствами), которое должно производиться не иначе как путем внесения соответствующих изменений в статутные акты об этих органах. Заключение каких-либо соглашений о передаче полномочий, особенно гражданско-правового свойства, представляется неприемлемым и противоречащим нормативно установленному порядку управления публичным имуществом.

Во втором случае передача полномочий должна осуществляться с помощью публично-правового механизма делегирования полномочий от органов публичной власти одного уровня к органам публичной власти другого уровня. В подтверждение сказанного можно привести позицию ВС РФ, который в кассационном определении по одному из дел указал следующее: "Передача государственных полномочий по управлению областной собственностью может иметь место и в отношении органов местного самоуправления только на основании специального областного закона и только с одновременным разрешением вопроса о передаче муниципальным органам соответствующего бюджетного финансирования" <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВС РФ от 7 февраля 2003 г. по делу N 64-Г03-1 // Бюллетень ВС РФ. 2004. N 3.

Таким образом, правовой основой для делегирования полномочий в сфере управления государственным имуществом органам местного самоуправления должен быть Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, ст. ст. 19 - 21 которого закрепляют соответствующий механизм, а п. 1 ст. 37 относит осуществление отдельных делегированных государственных полномочий к компетенции местной администрации согласно уставу муниципального образования. Следовательно, в случае передачи отдельных полномочий в сфере управления государственным имуществом на муниципальный уровень соответствующая деятельность остается прерогативой административных органов, хотя и местного самоуправления. Названный механизм использован, к примеру, в сфере распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Передача полномочий по управлению федеральным имуществом органам государственной власти субъектов РФ может быть осуществлена в первую очередь в порядке п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ - путем принятия соответствующего федерального закона. Нормативный (централизованный) способ делегирования полномочий активно практикуется федеральным законодателем и будет рассмотрен нами далее. В качестве его альтернативы сохраняется договорный способ передачи полномочий, закрепленный в ст. 26.8 Закона и предполагающий заключение двусторонних соглашений между исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов РФ в отношении как федерального, так и регионального имущества <1>.

--------------------------------

<1> Пожалуй, единственным примером заключения рассматриваемых соглашений в последние годы было Соглашение между Росимуществом и правительством Санкт-Петербурга о передаче правительству Санкт-Петербурга осуществления части своих полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. N 841 (СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 206).

В-четвертых, компетенция административных органов по управлению публичным имуществом наряду с материальными включает и процедурные полномочия. Здесь следует присоединиться к тем авторам, по мнению которых права и обязанности процедурного характера неразрывно связаны с властными полномочиями и потому также должны быть отнесены к их компетенции <1>. Процедурные полномочия административных органов надстраиваются над полномочиями материального характера по реализации прав и исполнению обязанностей публичного собственника, являются их продолжением. Более того, в процессе правоприменительной деятельности такие полномочия выходят на первый план и составляют основной объем правового статуса исполнительного органа как участника административно-процессуальных отношений. Именно в этом аспекте В.Д. Сорокин исследовал органы исполнительной власти, называя их участниками всех без исключения производств, входящих в административный процесс <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 32.

<2> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 215 - 234.

Речь, к примеру, идет о необходимости согласования осуществления прав собственника имущества федерального предприятия одним административным органом с другим в рамках процедуры принятия соответствующего решения <1>, об обязанности административного органа утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории (в случае если государственный кадастровый учет земельного участка не осуществлен) в ходе его предоставления собственнику объекта недвижимости <2>, о полномочии Росимущества представлять в Минэкономразвития России проекты решений Правительства РФ о назначении представителей государства в органы управления открытых акционерных обществ и проекты других решений в сфере управления федеральным имуществом <3> и т.п. Подобные процедурные полномочия носят чрезвычайно широкий характер и выступают следствием процессуализации деятельности административных органов, в том числе в рамках функции по управлению имуществом, а потому проявляются на тех или иных этапах (стадиях) правоприменения.

--------------------------------

<1> См.: подп. "г" п. 2, подп. "а" п. 3 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074.

<2> См.: п. 7 ст. 36 ЗК РФ.

<3> См.: п. 5.15 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.

Анализируя процедурные полномочия, С.Д. Хазанов пишет, что наряду с так называемой функциональной компетенцией, указывающей направления деятельности органа, круг вопросов, за которые он отвечает, должна действовать институциональная компетенция, раскрывающая условия, основания, порядок принятия юридического решения и обозначающая те юридические последствия, которые возникают в связи с реализацией полномочий. Иначе говоря, если функциональная компетенция тяготеет скорее к объективному праву, раскрывая статику правовых средств, то институциональная - к субъективным правам и обязанностям, динамике публичного администрирования <1>.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы. С. 42.

Несмотря на то что одной из задач административной реформы было детальное отражение в статутных актах всех процедурных аспектов деятельности федеральных органов исполнительной власти <1>, эти акты не закрепляют процессуальных полномочий по управлению публичным имуществом исчерпывающим образом и, видимо, закрепить не в состоянии ввиду их значительного количества, размытости и неединообразного проявления в рамках различных процедур и производств. В настоящее время "процессуальная компетенция" административных органов получает достаточно подробное закрепление в административных регламентах, которые разрабатываются применительно к реализации отдельных полномочий или узких направлений деятельности в рамках функции по управлению публичным имуществом <2>.

--------------------------------

<1> Пункт 6 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закрепляет, что порядок осуществления федеральными министерствами, службами и агентствами своих функций устанавливается в положениях об указанных органах исполнительной власти.

<2> См., например: Приказ Минэкономразвития России от 22 июня 2009 г. N 229 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции "Осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".