§ 5. Управление акциями,

находящимися в публичной собственности

5.1. Общая характеристика правового положения

акционерных обществ с публичным участием

Акционерные общества, в отличие от учреждений и унитарных предприятий, признаются собственниками своего имущества. Соответственно, в публичной собственности могут находиться лишь акции, которые, с одной стороны, выступают в качестве объекта права, а с другой - в качестве инструмента управления (участия в управлении) акционерным обществом как правосубъектной организацией.

Акционерные общества с государственным и муниципальным участием (далее также - акционерные общества с публичным участием) появились в ходе приватизации. Как прежнее, так и действующее законодательство в качестве одного из наиболее распространенных способов приватизации предусматривает преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества (акционирование) <1>. После такого преобразования государство и муниципальные образования могут не осуществлять дальнейшую продажу акций, а сохранить (закрепить) в публичной собственности весь пакет акций преобразованного общества или его часть либо использовать специальное право на участие в управлении преобразованным предприятием ("золотая акция") <2>, если этого требует необходимость выполнения определенных государственных или муниципальных функций.

--------------------------------

<1> См.: ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"; ст. 23 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества"; ст. 22 Закона РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации".

Строго говоря, по Закону о приватизации 1991 г. акционирование рассматривалось в качестве не самостоятельного способа приватизации, а стадии, предшествующей продаже акций из государственной собственности в частную (см. подробнее: Скворцов О.Ю. Приватизационное право. М., 1999. С. 134 - 136; и др.).

<2> Особенности правового положения открытых акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права ("золотой акции"), регламентированы ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

"Золотая акция" представляет собой не ценную бумагу, а именно специальное право на участие в управлении открытым акционерным обществом, созданным путем преобразования государственного унитарного предприятия. О.Ю. Скворцов отмечает: "Государство, будучи держателем золотой акции, не является акционером общества. Сама золотая акция, не являясь ценной бумагой, не имеет номинала и не учитывается в уставном капитале общества" (Скворцов О.Ю. Указ. соч. С. 134 - 136). Однако Правительство РФ, орган государственной власти субъекта РФ назначают своих представителей в совет директоров и ревизионную комиссию. Представители государства в совете директоров имеют особый правовой статус, они участвуют в общем собрании акционеров общества и обладают правом вето по важнейшим вопросам (см. п. 3 ст. 38 Закона).

Другой путь поступления в публичную собственность акций - участие государства и муниципальных образований в создании новых акционерных обществ либо увеличение объема участия в ранее созданных организациях путем внесения публичного имущества в уставные капиталы таких обществ в качестве оплаты акций. При этом вложение "неденежного" государственного или муниципального имущества является одним из способов приватизации <1>, а инвестирование бюджетных средств, также предполагающее возникновение права публичной собственности на эквивалентную часть уставного капитала акционерного общества, находится за пределами приватизационного законодательства и регламентируется бюджетным правом, в частности ст. 80 БК РФ.

--------------------------------

<1> См.: ст. 25 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Практика показывает, что в каждом законе о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период закрепляются более или менее масштабные взносы в уставные капиталы хозяйственных обществ, т.е. наблюдается наращивание участия публичных образований в акционерных обществах, которые обеспечивают выполнение государственных и муниципальных функций <1>. При этом кризисные явления на финансовом и фондовом рынках России, начавшиеся в августе-сентябре 2008 г., привели к дополнительному возрастанию доли публичных образований в стратегически важных акционерных обществах. В частности, значительные средства были выделены на поддержку российского фондового рынка <2>, соответствующие расходы закладывались в федеральных бюджетах. Кроме того, антикризисные меры допустили направление через посредничество Внешэкономбанка до 50% финансовых активов Фонда национального благосостояния на приобретение акций юридических лиц и паев (долей участия) инвестиционных фондов <3>. Правом ограниченного приобретения корпоративных ценных бумаг (в том числе акций кредитных организаций) на открытом рынке наделили и Банк России <4>.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // СЗ РФ. 2011. N 49. Ст. 7049; Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // СЗ РФ. 2010. N 51. Ст. 6809; и др.

<2> В частности, руководством страны было заявлено о поддержке российского фондового рынка в размере 500 млрд. руб. (РГ. 2008. 19 сент.).

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 15 октября 2008 г. N 766 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. N 18" // СЗ РФ. 2008. N 43. Ст. 4945.

<4> См.: Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и статью 12 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4982.

Однако увеличение участия публичных образований в одних акционерных обществах не препятствует приватизации пакетов акций в других обществах - там, где участие не связано с выполнением государственных или муниципальных функций. Кроме того, взносы в уставные капиталы стратегически важных акционерных обществ нередко позиционируются как временные - направленные на реализацию неотложных инвестиционных программ либо как экстренные - нацеленные на неотложную поддержку публично значимой деятельности хозяйствующих субъектов в условиях кризисных явлений. Таким образом решаются краткосрочные задачи общеэкономического характера, а впоследствии предполагается полная или частичная продажа приобретенных пакетов акций.

В целом, принимая во внимание тенденцию вытеснения организационно-правовой формы унитарных предприятий, акционерные общества с государственным и муниципальным участием на сегодняшний день выступают в качестве ключевой формы присутствия публичных образований в национальной экономики, если этого требуют интересы общего значения. Данная форма позволяет обеспечивать государственно-частное партнерство, размещать ценные бумаги бывших сугубо государственных или муниципальных компаний на фондовом рынке, привлекать в них частные инвестиции и оперативно изменять размеры пакетов акций, находящихся в публичной собственности. Кроме того, акционирование компаний и подготовка ими публичной отчетности открывают широкие возможности для привлечения кредитных ресурсов, в том числе из иностранных источников.

Однако административное право в начале 90-х годов XX в. столкнулось здесь с абсолютно новой, незнакомой задачей. Если при управлении публичными предприятиями, учреждениями, другими объектами государственной и муниципальной собственности в основном использовался административно-правовой инструментарий, разработанный еще советскими учеными, то публично-правовой механизм управления акциями отечественной наукой практически не исследовался. В результате на свет появлялись правовые акты, абсолютно недопустимые с позиций сегодняшнего дня. К примеру, чего только стоит принятие Постановления Правительства РФ от 12 апреля 1995 г. N 327 о передаче в доверительное управление Министерству внутренних дел РФ 40% акций закрытого акционерного общества "Пушкинская, 10", находящихся в федеральной собственности.

Правовое положение акционерных обществ с публичным участием обладает рядом особенностей, в связи с чем охарактеризуем основные из них, поскольку они предопределяют механизм управления находящимися в государственной и муниципальной собственности акциями.

Во-первых, государство и муниципальные образования могут выступать в качестве акционеров хозяйственных обществ только в целях выполнения возложенных на них функций. Нахождение акций в публичной собственности должно гарантировать, что соответствующие организации будут заниматься конкретной публично значимой деятельностью (деятельностью общеэкономического значения), причем определенным образом. Собственно публичная значимость той или иной деятельности, обусловленная выполнением конкретной государственной или муниципальной функции, и является условием участия Российской Федерации, ее субъекта или муниципалитета в акционерном капитале.

Поэтому представляется обоснованным недавно принятое программно-политическое решение об отчуждении непрофильных активов, в том числе пакетов акций: до 2016 г. запланировано завершение выхода государства из капитала компаний "несырьевого сектора", не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса <1>. Таким образом, мы находимся на рубеже новой волны масштабной приватизации, которая в целом соответствует современной концепции публичной собственности.

--------------------------------

<1> См.: подп. "в" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.

В свете отмеченных обстоятельств было бы правильно на законодательном уровне закрепить целевой характер участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов в акционерном капитале, т.е. увязать его с необходимостью выполнения конкретных государственных и муниципальных функций.

В-вторых, правоспособность акционерных обществ с публичным участием имеет ряд особенностей, обусловленных возможностью осуществления ими экономической деятельности, относящейся к прерогативам государства ("государственные монополии"). В российском законодательстве подобные эксклюзивные права закрепляются лишь в отдельных сферах: недропользование <1>; ядерный энергопромышленный комплекс <2>; эксплуатация Единой системы газоснабжения <3>; эксплуатация, содержание и ремонт объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования <4> и др.

--------------------------------

<1> См.: ст. 9 Закона РФ "О недрах".

<2> См.: ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552; Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834.

<3> См.: ст. ст. 6, 13 - 15 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

<4> См.: Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" // СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

В-третьих, масштаб публичного участия в акционерном обществе может быть различным. При этом существуют принципиально разные с юридико-экономической точки зрения пороги такого участия исходя из размера пакета голосующих акций: 100%, 75% + 1 акция, 50% + 1 акция; 25% + 1 акция; "золотая акция". Масштаб публичного участия влияет не только на формы управления акционерным обществом, но и на реальные возможности такого управления и обеспечения выполнения организацией публично значимой деятельности, в частности:

- 100% акций - означает абсолютный контроль над акционерным обществом и его подчинение единоличной воле публичного образования. На федеральном уровне таких обществ на сегодняшний день большинство <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 2 разд. I Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6565.

- более 50% - публичное образование в силу доминирующего участия в состоянии обеспечить выполнение акционерным обществом публично значимой экономической деятельности, однако в сотрудничестве (партнерстве) с миноритарными акционерами. Большинство голосов на общем собрании акционеров, обеспечивающее большинство представителей в совете директоров и возможность назначения единоличного исполнительного органа, позволяет с помощью средств корпоративного управления направлять, программировать и по сути руководить деятельностью общества;

- менее 50% - государство или муниципалитеты в качестве акционеров не в состоянии гарантировать выполнение публично значимой деятельности, а само публичное участие и владение акциями могут быть продиктованы соображениями государственно-частного партнерства, поддержки стратегически важных хозяйствующих субъектов <1> либо акционерного контроля над деятельностью общества, необходимость которого обусловлена публичным интересом. Таким образом, государственное или муниципальное участие в объеме менее 50% не является инструментом опосредованного выполнения государственной или муниципальной функции, поскольку не обеспечивает возможность направлять, программировать и руководить деятельностью общества; в подобных ситуациях публичное образование способно лишь блокировать решения мажоритарного акционера по жизненно важным вопросам. Представляется, что миноритарное участие публичного образования в акционерном капитале оправдано лишь в редких случаях. Поэтому логично, что приватизация соответствующих пакетов акций запланирована в первостепенном порядке (за исключением стратегических акционерных обществ и акционерных обществ, принимающих участие в формировании интегрированных структур) <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3618.

<2> См.: п. 2 разд. I Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р.

В-четвертых, правовое положение акционерных обществ с публичным участием и управление такими обществами регламентируются общими нормами гражданского (акционерного) законодательства, т.е. государство и муниципальные образования выступают в корпоративном правовом статусе - в "маске" акционера. Вместе с тем существуют и отдельные особенности: большинство из них связано с внутренним порядком реализации прав акционера государством или муниципалитетом, однако некоторые носят "внешний" характер, к примеру, связанные с использованием специального права ("золотой акции"), а также с сохранением доли государства или муниципалитета в уставном капитале при его увеличении <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 38 - 40 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".